Статья посвящена проблемам реализации механизма использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута для размещения нестационарных торговых объектов и поиску путей их решения.
Главой V Земельного кодекса Российской Федерации установлен правовой механизм использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута [1].
В связи с огромной распространённостью нестационарных торговых объектов, отдельный интерес представляет ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации которая устанавливает, в частности, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» [2].
Дискуссионный характер указанной нормы заключается в том, что законодатель допускает возможность использовании земель или земельных участков, без их предоставления, однако, остается неурегулированным характер данного права. Неясна правовая природа договора использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута (далее — договор использования).
Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута по своей сути схоже с арендными правоотношениями (лицу предоставляется в пользование «часть земной поверхности), однако, таковым не является, в силу того, что законодатель выделил его в качестве отдельного вида права, посветив отдельную главу в Земельном кодексе Российской Федерации.
Однако, открытым остался вопрос о порядке реализации такого права.
Так, частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров [3].
Вместе с тем, вышеуказанный порядок не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (ч. 2 ст. 17.1 ФЗ «О защите конкуренции»).
Земельный кодекс Российской Федерации содержит лишь бланкетную норму, отсылающую к Федеральному закону от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».
При этом статья 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ не регламентирует вопросы земельных правоотношений, а именно порядок образования и предоставления земельных участков, на которых предполагается размещение нестационарных торговых объектов.
Такое положение создает условия для недобросовестной конкуренции.
В отсутствие иного регулирования, органы местного самоуправления вынуждены самостоятельно определять соответствующий порядок.
Так, например, в городе Черкесске Карачаево-Черкесской Республики действует положение о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках на территории муниципального образования города Черкесска без предоставления земельного участка, утвержденное решением Думы муниципального образования города Черкесска от 27.09.2018 № 77, в соответствии с пунктом 2.1 которого, размещение нестационарных торговых объектов (далее — НТО) осуществляется только в местах, предусмотренных Схемой, по результатам торгов в виде конкурса или аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта. [4]
Однако, формально, требований о применении именно конкурентного способа заключения договора на размещение НТО законодательство не содержит, поэтому целесообразным, видится наличие единых, установленных на федеральном уровне правил заключения таких договоров.
В этой связи обоснованной представляется инициатива Законодательного собрания Челябинской области, выраженная в проекте Федерального закона № 544445–7, которым предполагалось дополнить статью 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года 3 381-ФЗ пунктом 6.1, предусматривающим, что условия размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и включают в себя требования к оформлению правоотношений между федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, уполномоченными на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и хозяйствующим субъектом при размещении нестационарных торговых объектов [5].
Кроме того, как отмечалось ранее в статье, договор использования , как и договор аренды предполагает использование субъектом земли, но в отличие от договора аренды объект может не быть индивидуально определенным. Такая ситуация на практике способствует появлению определенных проблем: с одной стороны, орган местного самоуправления затруднен в реализации положений ст. 72 ЗК: участок под НТО не имеет границ, лишь адресную привязку, соответственно затруднительно проверить факт наличия самовольного захвата (ст. 7.1 КоАП РФ), с другой стороны, лицо использующее земельный участок или земли, безусловно, в гораздо меньшей степени защищено от неправомерных действий органов власти по сравнению с лицами использующими земельный участок на праве аренды.
Вопрос об индивидуализации объекта земельных отношений остался неурегулированным ни Земельным кодексом Российской Федерации, ни специальным законом № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».
Неопределенности добавляет то обстоятельство, что для такого использования достаточно координат характерных точек, то есть законодатель не требует прохождение процедуры государственного кадастрового учета недвижимости, в соответствии с положениями Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», тогда как в силу законодательного определения понятия «земельный участок», такой учет требуется для индивидуализации объекта и является критерием отнесения «части земной поверхности» к недвижимым вещам.
Такая неопределенность не способствует стабильности гражданского оборота и создает условия для формального привлечения лиц, использующих земли или земельные участки в порядке гл. V.6 ЗК РФ к административной ответственности по статьям 7.1 и 7.3 КоАП РФ, в случае предоставлению участка третьему лицу.
В целях устранения данного пробела, полагаю, необходимо установить обязанность органа местного самоуправления, утверждающего схему размещения нестационарных торговых объектов, проводить одновременно постановку на кадастровый учет земельных участков, на которых предполагается размещение НТО.
Литература:
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 30.12.2021) // СПС КонсультантПлюс.
- Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (ред. от 02.07.2021) // СПС КонсультантПлюс.
- Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 02.07.2021) // СПС КонсультантПлюс.
- Решение Думы муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики от 27.09.2018 № 77 «Об утверждении положения о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках на территории муниципального образования города Черкесска без предоставления земельного участка» // «Официальный портал мэрии муниципального образования города Черкесска // www.cherkessk09.ru.
- Проект Федерального закона № 544445–7 «О внесении изменений в статью 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
