В статье анализируются правовые проблемы реализации механизма предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка на основании правоприменительной и судебной практики.
В Конституции Российской Федерации закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владеть, пользоваться и распоряжаться ею как единолично, так и совместно с другими лицами при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц [1].
В развитие указанных положений Конституции Земельным Кодексом Российской Федерации закреплён принцип деления земель по целевому назначению на категории, заключающийся в том, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пункт 8 части 1 статьи 1) [2].
Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях реализации данного принципа определены категории земель Российской Федерации, и установлено, что правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.
Наиболее важным на практике является пункт 2 указанной статьи в соответствии с которым в отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с Земельным Кодексом и законодательством о градостроительной деятельности. Правообладателем земельного участка по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид (далее — УРВ) разрешенного использования.
Конституционный суд Российской Федерации указывает, что из приведенных положений Конституции Российской Федерации и раскрывающих их содержание правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации вытекает обязанность законодателя соблюдать при регулировании земельных отношений баланс частных и публичных интересов, обусловленный конституционной ценностью земли как особого природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, и, отдавая себе отчет в том, что требование использования земельных участков по их целевому назначению неизбежно сопряжено с сопутствующим вмешательством в свободу владения, пользования и распоряжения имуществом, не допускать отступления, в том числе при установлении административной ответственности за нарушение данного требования, от конституционных норм, определяющих основания, цели и пределы допустимого ограничения прав и свобод граждан в России как правовом государстве [3] .
Продекларированная в Земельном кодексе РФ возможность определения собственником земельного участка условно-разрешенного вида использования земельного участка конкретную правовую форму получила в Градостроительном кодексе Российской Федерации, а именно в статье 39, согласно которой заинтересованное в получении разрешения на УРВ лицо направляет в комиссию соответствующее заявление, а сам вопрос подлежит обсуждению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях [4].
Вместе с тем, вышеприведенные нормы не обеспечивают баланс публичных и частных интересов, так как не определяют конкретные основания для предоставления либо отказа в предоставлении условно разрешенного вида использования земельного участка. Градостроительный кодекс Российской Федерации достаточно подобно урегулировал процедуру общественных обсуждений и публичных слушаний, однако, ограничился лишь указанием на то, что решение о предоставлении условно разрешенного вида использовании земельного участка принимается главой местной администрации в трёхдневный срок на основании заключения комиссии.
Ни земельное, ни градостроительное законодательство не содержат конкретных критериев принятия органом местного самоуправления соответствующего решения, однозначным основанием для отказа в предоставления УРВ является лишь выявленный факт наличия на земельном участке самовольной постройки (пункт 12 статьи 39 ГрК РФ).
На практике такая ситуация порождает огромное количество судебных споров по оспариванию в судебном порядке решений органов местного самоуправления (далее — ОМС), так как с одной стороны ОМС часто злоупотребляют такой неопределенностью и, например, путем предоставления УРВ «Многоэтажная жилая застройка», в территориальной зоне малоэтажной застройки, чем, ожидаемо, остаются недовольны смежные землепользователи.
С другой стороны, возможны ситуации, когда предприниматели планируют приобретение земельного участка для его последующего использования в соответствии с условно-разрешенным видом использования земельного участка, однако затруднены в принятии решения, так как в законодательстве отсутствуют прозрачные, понятные основания для принятия ОМС решения о предоставлении УРВ, такая ситуация не способствует стабильности гражданского оборота.
В сложившихся условиях участники правоотношений вынуждены ориентироваться на имеющиеся правовые позиции органов судебной власти.
Так, например, Верховным судом Российской Федерации была поддержана позиция нижестоящих инстанций, выразившаяся в том, что предпринимателю было правомерно отказано в предоставлении УРВ по результатам публичных слушаний и рекомендаций комиссии, учитывающих отрицательное мнение участников публичных слушаний. Более того, были отвергнуты доводы заявителя о том, что администрацией не учтены мнения лиц, одобряющих возведение гаражей на спорном участке [5]. Соответственно, органы судебной власти признают возражения участников публичных слушаний в качестве достаточного основания для отказа в предоставлении УРВ.
Вместе с тем, важной является позиция ВС РФ, выраженная в определении от 28.01.2014 № 18-КГ13–129, о том, что возражения граждан относительно предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка не могут подвергаться проверке в ходе судебного разбирательства на предмет их соответствия требованиям закона, поскольку они являются средством реализации этими гражданами предоставленного им законом права на выражение своего мнения по поводу изменения разрешенного вида земельного участка, граничащего с их земельными участками [6].
Таким образом, с одной стороны органы судебной власти признают возражения землепользователей основанием для отказа в предоставлении УРВ, с другой стороны, приходят к выводу, что такие возражения не подлежат проверке в судебном разбирательстве на предмет соответствия закону.
Резюмируя необходимо отметить, что в Земельном кодексе Российской Федерации продекларирована возможность использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, однако, в отсутствие прозрачного правового механизма, однозначных критериев принятия решения о предоставлении УРВ, такая возможность не обеспечивает баланс частных и публичных интересов, не создает условия для стабильности гражданского оборота, в связи с чем, статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежит дополнению конкретными основаниями для отказа или для удовлетворения заявления о предоставлении УРВ.
Литература:
- Конституция Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс.
- Земельный кодекс Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.2020 N 42-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки М. Г. Анциновой» // СПС КонсультантПлюс.
- Градостроительный кодекс Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс.
- Определение Верховного Суда РФ от 05.12.2019 N 303-ЭС19–22187 по делу N А04–9237/2018 // СПС КонсультантПлюс.
- Определение Верховного Суда РФ от 28.01.2014 N 18-КГ13–129// СПС КонсультантПлюс.
