Национальные проекты: анализ правового регулирования с точки зрения Конституции Российской Федерации

Конституция Российской Федерации является универсальным нормативным правовым актом, регулирующим разнообразные общественные отношения, при этом является не только самостоятельным источником права, но и выступает основой для развития развивающего правового регулирования. Национальные проекты Российской Федерации, представляющие собой инструменты государственной социально-экономической политики, также входят в состав единой нормативно-правовой базы, исходным элементом которой является Конституция. В данной статье анализируется правовое регулирование национальных проектов с точки зрения Конституции Российской Федерации.

Ключевые слова: Конституция РФ, законодательство, национальные проекты, правовое регулирование, подзаконные акты.

The Constitution of the Russian Federation is a universal normative legal act that regulates various social relations. At the same time, it is not only an independent source of law, but also acts as the basis for the development of developing legal regulation. The national projects of the Russian Federation, which are instruments of state social and economic policy, are also part of a single legal framework, the initial element of which is the Constitution. This article analyzes the legal regulation of national projects from the point of view of the Constitution of the Russian Federation.

Keywords: Constitution of the Russian Federation, legislation, national projects, legal regulation, by-laws.

Конституция Российской Федерации [1], являющаяся основным законом государства, содержит универсальное, базовое правовое регулирование общественных отношений во многих сферах. Она, во-первых, определяет базовый круг прав и свобод граждан, устанавливает структуру основных органов государственной власти, их полномочия и ответственность. С научной точки зрения существует два вида применения положений Конституции РФ: прямое и опосредованное [6]. Как нормативно-правовой акт прямого действия, она непосредственно создаёт и выступает правовой основой возникновения, развития и прекращения общественных отношений. Во втором случае её нормы представляют собой исходную точку, концепцию общественных отношений, для регулирования которых необходимо принимать законы и подзаконные акты. С точки зрения социально-экономической политики Конституция РФ играет двойную роль: она признаёт и устанавливает права и свободы граждан в соответствующей сфере (II глава Конституции), устанавливает полномочия соответствующих органов государственной власти, к компетенции которых относятся соответствующие вопросы (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ), а также задаёт основы для принятия соответствующих конкретизирующих актов. Таким образом, выступая в качестве универсального документа, Конституция РФ играет очень важную роль в определении основ социально-экономической политики.

Социально-экономическая политика государства, без сомнений, является одной из наиболее важных и многоаспектных сфер. В неё входит много вопросов: от обеспечения экологических прав граждан до вопросов образования и здравоохранения [7]. В связи с этим правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере социально-экономических отношений, отличается большим своеобразием и объёмом. Однако нужно отметить важный момент: социально-экономическая политика отличается особым предметом. Она не связана с показателями, регулирующих экономическое развитие государство с точки зрения отраслей экономики (это совсем иная сфера); её отличительной чертой является социальная направленность. Вышесказанное означает, что характерной чертой такого регулирования является забота о благополучии населения, обеспечение роста благосостояния граждан государства, развитие социальной инфраструктуры и повышение качества жизни граждан [8]. Поэтому социальная составляющая в данном понятии заметно преобладает, что является отличительной особенностью этой сферы.

Сравнительно недавно в нормативно-правовой базе Российской Федерации появилось понятие «национальный проект Российской Федерации». Впервые оно появилось в 2005 году, в ходе проведения Президентом РФ В. В. Путиным встреч с Правительством РФ и руководством палат Федерального Собрания [9]. Для их реализации был создан Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике [4]. Появление нового инструмента социально-экономической политики было отмечено необходимостью обратиться непосредственно к тексту Конституции РФ, чтобы понять, как правомочия по регулированию национальных проектов соотносится с её содержанием. Это обусловлено тем, что национальные проекты не регулируются федеральными законами, а порядок их разработки (также как и сами показатели национальных проектов) утверждаются указами Президента РФ [3] и постановлениями Правительства РФ [5]. В связи с этим практическая и теоретическая проблема соотношения национальных проектов, отраслевого законодательства и Конституции РФ приобретает особую остроту.

Прежде всего, стоит сказать, что Конституция РФ не содержит никаких упоминаний о национальных проектах. В то же время можно понять, как механизм разработки национальных проектов соотносится с требованиями Конституции РФ, установленными для принятия данных правовых актов. В итоге можно прийти к выводу о том, что соответствующие полномочия Правительства РФ и Президента РФ вполне укладываются в рамки Конституции РФ. Так, указы Президента РФ, принимаемые для определения национальных показателей и последующей разработки Правительством РФ конкретных национальных проектов на их основе, могут восприниматься как нормативные акты, непосредственно создающие правовое регулирование соответствующих отношений [1. Ст. 90]. Приоритетные национальные цели характеризуют необходимость улучшения соответствующих социально-экономических показателей, и для достижения этой цели даётся поручение Правительству РФ предусмотреть ассигнования на их достижение в проекте федерального бюджета, а также разработать конкретные национальные проекты. Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ обязано разрабатывать основы единой социально-экономической политики [1, ст. 115]. Поэтому полномочия Правительства РФ по изданию постановлений, устанавливающих комплекс мероприятий и необходимые требования к национальным проектам, также находят своё отражение в тексте Конституции РФ. Учитывая, что полномочие по общему руководству Правительством РФ возложено на Президента РФ, в свою очередь закреплены в ней, то можно вывести следующий вывод: указы Президента РФ и постановления Правительства РФ находятся в состоянии иерархического подчинения и потому должны представлять собой стройную внутреннюю систему правового регулирования.

Однако, с другой стороны, возникает проблема отсутствия федеральных законов, регулирующих довольно большую долю социально-экономических отношений. И в данном случае необходимо найти баланс между законодательной базой и соответствующими подзаконными актами, установить структурные взаимосвязи между ними. При этом принятие отдельных федеральных законов о национальных проектах может не потребоваться. Достаточно будет лишь внести поправки в уже существующие с целью упорядочить имеющееся правовое регулирование. В подтверждение этой точки зрения можно привести позицию Конституционного Суда РФ, ответившего положительно на возможность восполнения пробелов в правовом регулировании указами Президента РФ при отсутствии аналогичных по своему содержанию федеральных законов при наличии соответствия существующим законодательным актам и Конституции РФ [2].

Таким образом, действующие нормы Конституции РФ, устанавливающие полномочия Президента РФ и Правительства РФ по изданию нормативных правовых актов, регулирующих статус и конкретные показатели национальных проектов РФ, представляют собой исходное начало для применения этого инструмента социально-экономической политики. Отсутствие федеральных законов, касающихся данных вопросов, не является необходимым условием для претворения в жизнь предусмотренных ими программ. Достаточно добиться внесения поправок в действующее законодательство для упорядочения взаимосвязи между ними.

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // «Вестник Конституционного Суда РФ», N 3, 1996.
3. Указ Президента РФ от 21 июля 2020 г. N 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июля 2020 г. N 30 ст. 4884.
4. Указ Президента РФ от 31.08.2012 N 1248 (ред. от 04.01.2016) «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике» (документ утратил силу) // «Собрание законодательства РФ», 04.09.2012, N 26, ст. 4086.
5. Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 05.11.2018, N 45, ст. 6947.
6. Авакьян С. А. Проблемы прямого действия и применения Конституции Российской Федерации 1993 года // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 12. С. 18–26.
7. Джери Д., Джери Дж. Большой толковый социологический словарь = Collins Dictionary of Sociology / Переводчик Николай Марчук. — Вече, АСТ, 2001. — Т. 2. П — Я. — 528 с.
8. Социальная политика государства и бизнеса: учебник для бакалавриата и магистратуры / О. А. Канаева, Н. А. Пруель, Т. Л. Судова, Е. Г. Мельников, К. И. Голубев, Н. В. Спиридонова, Н. А. Филимонова, К. Ю. Белоусов. — М.: Юрайт, 2016. — 348 с. — ISBN 978–5–534–03190–4.
9. Выступление на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета. Президент России. Дата обращения: 8 марта 2019. http://kremlin.ru/events/president/transcripts/23157