Одним из возможных этапов стадии производства по делу об административном правонарушении является административное расследование. Необходимость прохождения этого этапа вызывается потребностью в совершении затратных по времени действий, связанных со сбором, изучением и оценкой данных о совершенном правонарушении.
Между тем, актуальной проблемой в сфере административной ответственности по делам об экологических правонарушениях является назначение административного расследования без достаточных на то оснований, что нередко приводит к отмене протоколов об административной ответственности, уходу виновных лиц от административной ответственности.
В настоящей статье раскрывается понятие и сущность административного расследования, выявляются актуальные проблемы практики его применения по делам об экологических правонарушениях, предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: административное расследование, административная ответственность, экологические правонарушения, формализация, обжалование.
One of the possible stages of the proceedings in the case of an administrative offense is an administrative investigation. The need to pass this stage is caused by the need to perform time-consuming actions related to the collection, study and evaluation of data on the offense committed.
Meanwhile, an urgent problem in the field of administrative responsibility in cases of environmental offenses is the appointment of an administrative investigation without sufficient grounds, which often leads to the cancellation of protocols on administrative responsibility, the departure of perpetrators from administrative responsibility.
This article reveals the concept and essence of an administrative investigation, identifies the actual problems of its application in cases of environmental offenses, and suggests ways to solve them.
Keywords: administrative investigation, administrative responsibility, environmental offenses, formalization, appeal.
Одним из важнейших направлений деятельности органов государственной власти является административно-процессуальная деятельность, осуществляемая уполномоченными субъектами правоотношений в сфере совершения административно-процессуальных действий, принятия юридически значимых решений, возбуждения производств по делам, связанным с административными правонарушениями и привлечения правонарушителей, признанных виновными, к установленной законом ответственности.
Административно-процессуальная деятельность, именуемая также административным процессом, проходит определенные стадии своего развития. Каждая стадия административного процесса имеет большое значение для решения задач, стоящих перед субъектами административно-процессуальной деятельности.
Возможным (факультативным) этапом стадии производства по делу об экологическом правонарушении является административное расследование. Необходимость прохождения этого этапа вызывается потребностью в совершении затратных по времени действий, связанных со сбором, изучением и оценкой данных о совершенном правонарушении.
Значимость данной стадии подтверждается и тем фактом, что по итогам проведения административного расследования должностное лицо, проводящее проверку, принимает окончательное решение о наличии либо отсутствии состава административного правонарушения в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности.
Правовое регулирование административного расследования осуществляется статьей 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, иными нормами административного и федерального законодательства, ведомственными документами органов исполнительной власти. Следует отметить, что легальной дефиниции административного расследования КоАП РФ не приводит, что обусловливает определенную дискуссионность данного вопроса.
Например, Л. В. Чистякова характеризует административное расследование как особый порядок предварительного изучения данных, указывающих на событие административного правонарушения, однако в своей совокупности еще недостаточных для составления протокола об административном правонарушении. Автор указывает на необходимость разграничения административного расследования и проверки, проводимой по делу об административном правонарушении, поскольку во втором случае дается только оценка деятельности хозяйственных лиц, тогда как в первом случае предпринимаются конкретные действия, направленные на получение необходимых сведений [4].
Другие исследователи называют административное расследование комплексом действий, направленных на собирание, проверку и оценку доказательств [5], тем самым фактически отождествляя административное расследование с процессом доказывания.
Попытка восполнить правовой пробел в данном вопросе предпринята Верховным Судом России, издавшим постановление от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Согласно пп. «а» п. 3 Постановления, административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление [2].
Исходя из вышеизложенного, административное расследование имеет схожие черты с расследованием уголовного дела, однако имеет существенные отличия от уголовно-процессуального расследования, заключающиеся в следующем.
Во-первых, административное расследование проводится только по делам, квалифицируемым как административные правонарушения.
Во-вторых, административное расследование проводится не по каждому делу, а по строго определенным в законе категориям дел. Исчерпывающий перечень объектов административных правонарушений, наличие которых является основанием для проведения административного расследования, содержится в части 1 статьи 28.7 КоАП РФ, где имеется и прямое указание на возможность производства административного расследования по делам об экологических правонарушениях.
При этом в обязательном порядке административное расследование проводится только по двум категориям дел: при совершении виновным мелкого хищения (статья 7.27 КоАП) и при нанесении побоев (статья 6.1.1 КоАП). Это означает, что при отсутствии необходимых оснований административное расследование по экологическим правонарушениям может и не проводиться, поскольку основным критерием, имеющим решающее значения для принятия решения о проведении административного расследования, законодатель признает необходимость совершения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.
Кроме этого, по смыслу закона, в случае, если правонарушение совершено в одной из сфер, перечисленных в части 1 статьи 28.7 КоАП РФ, но по делу не требуется назначение экспертиз и других действий, предполагающих значительные временные затраты, административное расследование может не назначаться.
Административное расследование осуществляется на основе определенных принципов, которые могут быть выведены из текста КоАП РФ.
Во-первых, все нормы КоАП РФ должны основываться на принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации, что прямо закреплено в статье 1.1.
Во-вторых, производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основе принципа равенства перед законом (статья 1.4) с оговоркой о том, что к лицам, выполняющим особые государственные функции, применяется особый порядок производство по делу об административном правонарушении.
Кроме этого, анализ иных норм КоАП РФ позволяет утверждать, что административное расследование должно производиться на основе принципа справедливости, который прямо не закреплен в тексте КоАП, но презюмируется в различных нормах. Например, в силу статьи 27.1 КоАП РФ, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении должны применяться, исходя из существующей реальной необходимости такого применения, с учетом конкретных обстоятельств дела.
В литературе называются и другие принципы, в соответствии с которыми ведется административное расследование. Так, Н. Ю. Стригунова в числе таких принципов называет принципы гуманизма, оперативности, свободы оценки доказательств, экономичности, непосредственности и другие [6].
В судебной практике существует также проблема признания правомерным самого факта производства административного расследования без наличия на то оснований, в том числе — в экологической сфере деятельности. Так, согласно материалам одного из дел, в суд обратился Х. с жалобой на протокол об административном правонарушении, предусмотренным частью 2 статьи 8.6 КоАП РФ (порча земель).
В обоснование жалобы было указано, что должностным лицом, составившим протокол, было вынесено решение о проведении административного расследования, однако фактически оно не проводилось, что подтверждается следующими доводами:
– большинство процессуальных действий по делу проводились по месту нахождения нарушенного земельного участка;
– по рассматриваемому делу было вынесено определение о назначении экспертизы по делу, однако экспертиза не проводилась, заключения эксперта в деле не имеется;
– не устанавливались потерпевшие и свидетели по делу;
– допрос лиц, проживающих в другой местности, не осуществлялся;
– в один день проводились осмотр и обмер территории, отбор проб на анализ.
Вместе с тем, проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых фактических сведений. По данному делу такие действия не осуществлялись.
Суд, рассмотрев материалы дела, указал, что после вынесения должностным лицом Роспотребнадзора определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, и до составления им же протокола об административном правонарушении в отношении Х. по части 2 статьи 8.6 КоАП РФ, административное расследование фактически не проводилось.
Из материалов дела следует, что все доказательства, положенные в основу предъявленного обвинения, получены в короткий промежуток времени.
В целом, все совершенные в рамках настоящего дела процессуальные действия не могут расцениваться как элементы административного расследования. Каких-либо документов, свидетельствующих о проведении процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, в материалах дела нет.
Таким образом, должностным лицом пропущен срок составления протокола об административном правонарушении, установленный статьей 28.5 КоАП РФ.
На основании изложенного, жалоба Х. была судом удовлетворена, административное наказание отменено [3].
Итак, административное расследование по делам об экологических правонарушениях представляет собой комплексный институт административного права, характеризующийся установленной КоАП РФ процессуальной процедурой, уполномоченным субъектным составом, стадийностью и другими значимыми характеристиками.
Определенной проблемой следует признать назначение административного расследования без наличия необходимых оснований, что влечет формальное проведение расследования, затягивание процессуальных сроков, и, в конечном итоге, отмену административного протокола и уход виновного лица от административной ответственности.
Как видится, в целях исключения подобных ситуаций должностным лицам, принимающим решение о назначении и производстве административного расследования по делу об экологическом правонарушении, необходимо придерживаться следующего алгоритма:
1) анализ имеющихся материалов дела, предварительное решение вопроса о виновности лица;
2) установление доступности свидетелей, очевидцев экологического правонарушения;
3) уяснение необходимости назначения судебно-экологических экспертиз, привлечения специалистов;
4) определение временных затрат, позволяющих надлежащим образом собрать доказательственную базу по делу об экологическом правонарушении;
5) принятие решения о необходимости назначения и производства административного расследования по делу об экологическом правонарушении.
Литература:
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.01.2022) // Российская газета. — 2001. — № 256.
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (ред. от 19.12.2013) // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2005. — № 6.
- Определение Приволжского районного суда г. Казани № 5–428/2017 от 5 июля 2017 г. по делу № 5–428/2017. Судебные и нормативные акты РФ [Электронный ресурс] — http://sudact.ru/regular/doc.
- Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. Часть вторая. Том 2 / Под общ. ред. Л. В. Чистяковой. — М.: ГроссМедиа, 2019. С. 97.
- Кабанова, Ж. Ю. О некоторых проблемах процесса доказывания административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.12 КоАП РФ / Ж. Ю. Кабанова // Административное право и процесс. — 2018. — № 5. — С. 47–50.
- Стригунова, Н. Ю. К вопросу о содержании принципов доказывания по делам об административных правонарушениях / Н. Ю. Стригунова // Административное право и процесс. — 2016. — № 2. — С. 84–87.
