В статье рассматривается важность перехода от функционального к процессному подходу в управлении в государственных бюджетных учреждениях как федеральных, так и региональных, предлагаются некоторые общие рекомендации. Также рассматривается взаимосвязь внедрения процессного подхода в управлении и внедрение IT-систем — как важные составляющие цифровой трансформации государственных бюджетных учреждений. Особое внимание уделено выявлению особенностей цифровой трансформации и внедрения процессного подхода в управлении, связанных с правовым положением данного вида учреждений, и особенностями ведения финансово-хозяйственной деятельности в таких учреждениях.
Ключевые слова: цифровая трансформация, функциональный и процессный подходы к управлению, государственное бюджетное учреждение РФ.
The article discusses the importance of the transition from a functional to a process approach in management in state budgetary institutions, both federal and regional, and offers some general recommendations. The relationship between the introduction of a process approach in management and the introduction of IT systems is also considered as important components of the digital transformation of state budgetary institutions. Special attention is paid to identifying the features of digital transformation and the introduction of a process approach in management related to the legal status of this type of institution, and the specifics of conducting financial and economic activities in such institutions.
Keywords: digital transformation, functional and process approaches to management, state budgetary institution of the Russian Federation.
В целях повышения качества управления государственными бюджетными учреждениями в России в настоящее время всё чаще функциональный подход вытесняется процессным подходом. Преимущества процессного подхода уже опробовали на себе многие российские коммерческие и государственные организации, и сегодня акцент на эффективное управление бизнес-процессами становится мейнстримом.
Как показывает практика — внедрение процессного управления в государственных органах и учреждениях позволяет значительно повысить качество управления, например: сократить время и сроки предоставления услуг, сократить количество необходимых обращений, сократить или даже устранить очереди получателей услуг, снизить количество ошибок при ведении документации, сократить количество и устранить лишние согласования, повысить прозрачность процессов, снизить издержки органов и учреждений, оптимизировать штат сотрудников и повысить их квалификацию, и главное существенно повысить удовлетворённость граждан и бизнеса получением услуг или при ином взаимодействии [1, c. 25].
Важно заметить, что внедрение процессного управления не отменяет функционального, проектного, или продуктового подходов, а скорее их дополняет. Более того, при всех преимуществах процессного подхода, в чистом виде оно подходит не каждому органу или учреждению из-за индивидуальных особенностей и большой вариативности некоторых видов деятельности. Так же при внедрении процессного управления стоит удостовериться в целесообразности такого подхода индивидуально, в каждом случае, учесть схожий опыт других организаций, а также временные, финансовые, кадровые затраты и сопоставить их с ожидаемыми выгодами от внедрения, ведь возможно применить иные подходы к оптимизации.
Тем не менее внедрение процессного подхода в управлении в государственных бюджетных учреждениях в отличие от иных типов государственных учреждений, органов власти и коммерческих организаций имеет свои уникальные особенности, которые необходимо учитывать.
Целью исследования является определение уникальных особенностей внедрения процессного подхода в управлении в государственных бюджетных учреждениях. Для достижения цели необходимо рассмотреть правовое положение данного вида учреждений, особенности ведения финансово-хозяйственной деятельности.
Национальные цели развития, определенные Указами Президента РФ 204 [8] и 474 [9], в числе прочего предполагают преобразование приоритетных отраслей экономики и социальной сферы, в том числе предполагая их цифровую трансформацию. Одним из первых этапов цифровой трансформации будет детальное описание и оптимизация процессов управления и бизнес-процессов. Хотя процессный подход не обязывает к внедрению ИТ-систем, но как показывает сложившаяся в последние годы практика, такого внедрения трудно избежать, и более того именно “симбиоз” процессного подхода и высокотехнологичных ИТ-систем приносит лучшие результаты, благодаря чему становится возможным реализация более грандиозных и масштабных задач.
В целях эффективного решения вопросов внедрения процессного подхода в большинстве крупных российских компаний и органах государственной власти создаются структуры, обеспечивающие их внедрение. К таким относят Руководителя и Комитет по процессам, процессный офис и проектные группы по оптимизации процессов [1, c. 73–77]. Если состав данных структур можно сформировать из сотрудников учреждения, обеспечивая финансирование их деятельности из бюджета, то внедрение ИТ-систем в государственном бюджетном учреждении предполагает проведение закупки товаров, работ и услуг.
Основным нормативным правовым актом, определяющим правовое положение бюджетного учреждения в Российской Федерации, является Федеральный закон «О некоммерческих организациях» [5]. В частности, он устанавливает, что учредителями могут выступать Российская Федерация, её субъекты или муниципальные образования. Финансовое обеспечение деятельности государственного бюджетного учреждения осуществляется из бюджета учредителя в виде субсидии за выполнение государственного задания. Субсидии в соответствии с п.1 ст.78.1 БК РФ [3] могут предоставляться из бюджета и на иные цели. В качестве примера можно привести «Субсидии в целях реализации мероприятий в области информационных технологий, включая внедрение современных информационных систем» в соответствии с п. 3.6.1 Порядка предоставления субсидий Приказа Минфина России от 12.11.2020г. № 264н [10]. При этом обязанность соответствия цели субсидии видам деятельности учреждения предусмотренных уставом учреждения в документе не устанавливается. Важно отметить, что нормы приказа Минфина России распространяются только на федеральные бюджетные учреждения, в отношении которых Минфин России осуществляет функции и полномочия учредителя. Необходимо также заметить, что Минфин России имеет полномочия Главного распорядителя бюджетных средств.
На уровне субъектов РФ вопросами цифровой трансформации занимаются профильные органы исполнительной власти (Минцифры субъекта РФ, Департамент информационных технологий г. Москвы, и т. д.). Как правило они также имеют полномочия Главных распорядителей бюджетных средств (бюджета субъекта РФ) и могут оказывать государственные услуги, управлять и распоряжаться государственной собственностью в сфере информационных технологий, но за исключением полномочий, отнесенных к компетенции иных органов исполнительной власти данного субъекта РФ, и соответственно обеспечивает целевое финансирование (в соответствии со ст.158 БК РФ) внедрения IT-технологий, в частности государственных информационных систем государственных учреждений. Профильные органы исполнительной власти выступают уполномоченным органом, выдающим заключение на создание данной информационной системы. Государственные бюджетные учреждения являются функциональным заказчиком, а решение о создании информационной системы принимается (и оформляется правовым актом) органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении государственного бюджетного учреждения. Создание информационных систем осуществляется уполномоченным органом и функциональным заказчиком путем закупки по 44-ФЗ о закупках [6]. Порядок создания таких информационных систем устанавливается постановлением законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
Бюджетные учреждения имеют право вести самостоятельную коммерческую деятельность сверх установленного задания, и в соответствии со п.3 ст.298 ГК РФ [4], самостоятельно распоряжаться доходами от такой деятельности. Здесь важно заметить, что не смотря на возможность бюджетных учреждений вести самостоятельную коммерческую деятельность, любые крупные сделки, превышающие 10 % (или меньше — в соответствии с уставом учреждения) балансовой стоимости активов учреждения, допускаются только с предварительного согласия учредителя.
Важной особенностью бюджетных учреждений является возможность проведения закупок по 223-ФЗ О закупках [7] за счет средств от самостоятельной коммерческой деятельности, и полученных внебюджетных средств. Таким образом одним из источников финансирования внедрения процессного подхода и цифровизации у государственных бюджетных учреждений могут быть собственные средства.
Однако учитывая, что государственные бюджетные учреждения являются подведомственными организациями, источником финансирования внедрения процессного подхода и цифровизации чаще всего является учредитель. Как правило данные изменения происходят в рамках государственных программ и осуществляются соответствующим целевым финансированием. Важно заметить, что в состав одной государственной программы в её подпрограммы могут быть включены несколько ведомств и учреждений в качестве соисполнителей подпрограммы, что свидетельствует о системном подходе к цифровой трансформации государственного управления. Внедрение процессного подхода и цифровизация государственных бюджетных учреждений в рамках государственных программ позволяет централизованно, комплексно, скоординировано, и эффективно получить необходимый результат, обеспечить последующий необходимый уровень межведомственного взаимодействия.
Учитывая возможность государственных бюджетных учреждений по собственной инициативе и за собственные средства осуществлять внедрение IT технологий, можно предположить, что при включении данного учреждения в государственную программу включающую в себя цифровую трансформацию ведомства или группы ведомств, возникнет необходимость последующего отказа от самостоятельного выбранных решений.
Учитывая все вышеперечисленные обстоятельства, можно сделать выводы, что основными особенностями цифровой трансформации и внедрения процессного подхода в управлении в государственных бюджетных учреждениях являются: желательность либо необходимость согласованного с учредителем и уполномоченным органом ведения работ, необходимость согласованного осуществления закупок превышающих установленные ГК РФ [4] и уставом бюджетного учреждения ограничения, возможность как самостоятельного финансирования проекта цифровизации, так и за счёт целевой субсидии, а также обязательная цифровая трансформация в случаях предусмотренных государственными программами.
Необходимо подчеркнуть, что рассмотренные в исследовании особенности характерны для государственных бюджетных учреждений как федерального уровня, так и уровня субъекта Российской Федерации, и соответственно соисполнителями подпрограмм федеральных государственных программ являются федеральные государственные бюджетные учреждения, а соисполнителями подпрограмм государственных программ субъектов РФ являются государственные бюджетные учреждения данного субъекта РФ.
Литература:
- Бережливое управление в госсекторе. Как наладить процессы / под ред. А. В. Ожаровского, К. А. Ткачевой. — Москва: РАНХиГС, 2021. — 184 с.
- Проектное управление в органах власти: учебник для вузов / Г. М. Кадырова, С. Г. Еремин, А. И. Галкин; под редакцией С. Е. Прокофьева. — Москва: Издательство Юрайт, 2022. — 263 с.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 29.11.2021) // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 21.12.2021) / СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
- Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 02.07.2021) // [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102039064 (дата обращения: 01.02.2022).
- Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 30.12.2021) // [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201304080023 (дата обращения: 01.02.2022).
- Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (ред. от 02.07.2021) // [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102149420 (дата обращения: 01.02.2022).
- Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201805070038 (дата обращения: 01.02.2022).
- Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007210012 (дата обращения: 01.02.2022).
- Приказ Минфина России от 12 ноября 2020 г. № 264н «Об утверждении Порядка предоставления из федерального бюджета субсидий на иные цели в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральным бюджетным учреждениям, в отношении которых Министерство финансов Российской Федерации осуществляет функции и полномочия учредителя» // [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202102010049 (дата обращения: 01.02.2022).
