В определении правовой природы президентской власти среди ученых-конституционалистов нет единого мнения. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается предметом многочисленных дискуссий.
Так, в частности, одни авторы стоят на позициях того, что президент является своего рода арбитром в системе высших органов государственной власти. Например, Е. И. Козлова полагает, что «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входя непосредственно ни в одну из представленных в ней ветвей» [1, c. 373].
Следует отметить, что в теории и на практике наиболее часто проявляет себя тенденция рассмотрения президентской власти не только и даже не столько в качестве ветви власти, стоящей над другими ветвями власти, сколько неотъемлемой части исполнительной власти. Некоторые ученые прямо исходят из того, что «президент выступает главой исполнительной власти, из чего следует, что его полномочия и компетенция должны быть определены соответствующим образом». Так, В. Е. Чиркин утверждает, что по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, но на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти» [2, c. 292].
Наконец, ряд ученых придерживаются позиции, что Президент России должен являться формально и фактически одновременно главой государства и Правительства и что в условиях правового государства он не может стоять над другими ветвями власти. Помимо представленных, существуют и иные подходы в определении характера президентской власти в России.
С. А. Авакьян, определяет Президенту ведущую роль в системе государственных органов страны, подтверждая это не только содержанием его полномочий, но и, в частности, тем, в какой последовательности расположились главы Конституции гл. 4 «Президент Российской Федерации» начинает перечень глав, посвященных системе органов власти [3, c. 11].
С точки зрения О. Кутафина, на сегодняшний день в России последовательно реализуется модель государства с «сильным Президентом», который, целенаправленно выведен из системы органов власти в соответствии с принципом разделения властей [4, c. 289].
В указанном смысле президентская власть не является некой совершенно новой, по сравнению с традиционными для теории разделения властей, властью. В целом на уровне общей концепции, допускающей определенные отступления от сложившихся канонов определения ветвей власти и их классификации, она «вписывается» в сложившуюся триаду законодательной, исполнительной и судебной властей.
Довольно спорными поэтому представляются бытующие в научной литературе утверждения о том, что «наличие института главы государства по определению противоречит принципу разделения властей по вертикали, ставшему с конца XV111 века «священной коровой» либерального конституционализма» [5, c. 73].
В силу этого, мы не разделяем позицию авторов, считающих, что Конституции, в которых декларируется «параллельное существование разделения властей и института главы государства, — полностью или частично фиктивны — либо в отношении реальности существования разделения властей, либо в определении характера высшей должности в государстве».
Так как в обоснование данной точки зрения требуются весьма серьезные аргументы.
Исходя же из анализа полномочий, осуществляемых Президентом, возможно сделать вывод о том, что названное должностное лицо является носителем исполнительной власти совместно с Правительством Российской Федерации Российской Федерации.
Речь идет, прежде всего, о том, что президентская власть обладает теми же признаками, что и исполнительной власти.
Среди них: а) относительно самостоятельный характер этой ветви власти, тесно связанной с остальными ветвями власти; б) преобладающий правоприменительный характер исполнительной власти, имеющей, однако, свои особенности (суть последних заключается в том, что в отличие, например, от правоприменительной деятельности суда, который занимается ею «преимущественно в негативных случаях», когда нарушается законодательство и возникает необходимость в судебном принуждении или судебной охране, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти носит в основном позитивный характер, обусловленный исполнением требований закона «в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т. п».); в) субъективное выражение исполнительной власти, олицетворение ее в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией; и др. 13
Однако, обладая основными признаками исполнительной власти, президентская власть в то же время выступает как центральное ее звено, и именно в таком качестве она соотносится со всеми остальными государственными властями.
Вопрос в том— каков объем этой власти и каково ее соотношение с другими ветвями власти: уравновешивают ли они друг друга, опираясь на систему сдержек и противовесов, или же, наоборот, одна власть становится доминирующей над другими ветвями власти?
Применительно к России, как показывает практический опыт государственные власти не всегда имеют возможность уравновешивать друг друга.
В особенности это касается законодательной и исполнительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее, исполнительная власть.
К ним, прежде всего, относятся полномочия по формированию Правительства Российской Федерации, участию в его работе, контролю за его деятельностью [6, c. 17]. Это позволяет сделать вывод о том, что Президент России не только оказывает значительное воздействие на деятельность Правительства России и во многом определяет направления его деятельности [7, c. 480].
Очевидно также и взаимодействие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении Президентом Российской Федерации своих прямых функций.
Взаимодействие с судебной властью проявляет себя прежде всего тем, что Президент обладает огромными конституционными возможностями осуществления кадровых назначений судейского корпуса.
Согласно ст. 83 и 128 Конституции РФ, Президент наделен правом представлять кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного суда и Верховного суда. Президенту предоставлено право назначения судей иных федеральных судов.
В отношениях с законодательной властью ведущая роль Президента обусловлена тем, что Президент обладает весьма действенными рычагами воздействия, включая право роспуска Государственной Думы, назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право законодательной инициативы, право подписания и обнародования федеральных законов. Президент, кроме того, вправе наложить вето на принимаемые законы (ст. 84, 107).
Однако, в соответствии с Конституцией РФ, у законодательной власти имеются механизмы обратного воздействия («сдерживания») на исполнительную власть. Наиболее действенными среди них являются, полномочия Государственной Думы по решению вопроса о доверии Правительству РФ (п. «б» ч. 1 ст. 103), право Совета Федерации на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения против Президента на решение вопроса об отстранении его от должности и т. д.
Указанные полномочия, безусловно, являются значимыми рычагами влияния законодательной власти на исполнительную власть, тем самым оказывая «сдерживающее» воздействие по отношению к ней.
Приведенное нами, равно как и многое другое из «суперпрезидентских» правомочий, в значительной мере предопределяет как формально-юридическое, так и фактическое доминирование исполнительной ветви над другими ветвями государственной власти.
Отслеживая тенденцию усиления исполнительной власти в России за последнее десятилетие, исследователи, занимающиеся названной проблемой, весьма неоднозначно относятся к такому процессу.
В частности, одни авторы довольно настороженно воспринимают данную тенденцию, памятуя, очевидно, о том, что, как свидетельствует история, во многих странах мира, включая Россию, именно исполнительная власть (а не законодательная и тем более судебная) приводила к тоталитаризму, авторитаризму и т. п.
В этой связи, довольно часто можно слышать их призывы к установлению строгих правовых ограничений исполнительной власти в рамках системы сдержек и противовесов, строгой реализации принципа разделения властей в современной Российской Федерации и предложения о необходимости введения таких ограничений. Вполне логичны и оправданы их рассуждения относительно установления в России строгого парламентского контроля над деятельностью исполнительной власти.
Таким образом, с одной стороны, на сегодняшний день есть все основания говорить о том, Президента Российской Федерации правомерно рассматривать как фактического главу исполнительной власти, т. е. считать Российскую Федерацию президентской республикой.
Отсутствие ясности в определении места и роли Президента Российской Федерации в системе разделения властей привело в свою очередь к обычаю конституционной практики, суть которого в том, что Президента следует рассматривать в качестве отдельной формы или разновидности государственной власти в России.
Функции и полномочия Президента Российской Федерации обозначены в Конституции таким образом, что ведущая роль среди стоящих перед ним задач отведена укреплению основ российского государства, гарантированию прав и свобод личности, обеспечению конституционного правопорядка, координации деятельности всех органов государственной власти, проведение суверенного политического курса государства. Все это, в свою очередь, подразумевает под собой, особую роль Президента Российской Федерации именно в качестве главы государства.
Таким образом, можно констатировать факт, что в юридической литературе, равно как и в законодательной практике, не сформулирована четкая позиция относительно места и роли Президента Российской Федерации в системе разделения властей.
– С одной стороны, на сегодняшний день есть все основания говорить о том, Президента Российской Федерации правомерно рассматривать как фактического главу исполнительной власти, т. е. считать Российскую Федерацию президентской республикой. Однако, анализ полномочий Президента Российской Федерации и органов законодательной и исполнительной власти в современной России не позволяет говорить России как о президентской республике в полном смысле.
– Отсутствие ясности в определении места и роли Президента Российской Федерации в системе разделения властей привело в свою очередь к обычаю конституционной практики, суть которого в том, что Президента следует рассматривать в качестве отдельной формы или разновидности государственной власти в России.
Литература:
- Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. — М.: Изд-во «Юристъ», 2010. — С.378.
- Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М.: Изд-во «Зерцало», 1998. — С.292
- Авакьян С. А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник МГУ. Серия 11, право. — 1998. — №. 1. — С.8–40. — С. 11.
- Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. — М.: Изд-во «Юристъ», 2010. — С. 289.
- Ильин А. В. Институт главы государства в отечественной конституционной традиции // Актуальные проблемы государства н права на рубеже веков. Материалы конференции, посвященной 40-летию Юридического факультета ДВГУ. — Владивосток: Изд-во ДВГУ, 1998. — С. 73.
- Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. — 1997. — № 5. — С.-17
- Правительство Российской Федерацции Российской Федерации / Под ред. Т. Я. Хабриевой. — М., 2005. — с. 480
