В статье рассмотрена эволюция законодательства о службе в органах внутренних дел, регулирующего порядок разрешения служебно-трудовых споров.
Ключевые слова: эволюция, законодательства о службе, служебно-трудовой спор.
Органы внутренних дел — это государственные органы исполнительной власти. Они относятся к правоохранительной системе, их главная задача — сохранение общественного порядка, борьба с преступностью. Следует отметить, что вопросы деятельности ОВД всегда находятся во внимании не только властных структур, но и гражданского общества. Как отмечает А. И. Шепарнева, «вместе с российской государственностью, развивались и российские органы внутренних дел» [1]. Прослеживая историю развития органов внутренних дел на протяжении многих лет, следует отметить, что главной функцией всегда была и остаётся функция по охране общественного порядка и борьба с преступностью.
В истории развития института разрешения служебно-трудовых споров в ОВД разные авторы выделяют различные периоды развития. Обратим внимание, прежде всего, на классификацию И. А. Андреевой, которая выделяет четыре крупных периода в истории становления органов внутренних дел России в целом.
Первый этап берет свое начало в IХ веке и заканчивается в начале ХVIII века. На этом этапе развития органов внутренних дел государство осуществляет только некоторые «простые» полицейские функции. В это время нет постоянных специализированных органов.
Так, в Киевской Руси порядок во дворце сохранялся младшими членами дружины, в поместьях бояр — управляющими и сторожами. В селе за порядком и поимкой преступников следили сами жители. Поскольку в эти времена человек являлся в первую очередь членом какой-либо социальной группы. Например, крестьяне, дружинники находились под дисциплинарной властью общины, которая обязывала их подчиняться, придерживаться одинакового образа жизни и даже поведения. Всё, что не отвечало традициям общины — осуждалось, наказывалось, а если человек не принадлежал к данному обществу, то член общества должен был поручиться за незнакомца перед общиной, то есть, он принимал на себя ответственность за его проступки. Но уже в XV в. — начале XVI в. были созданы первые, так называемые, розыскные органы, специальные земские и губные избы как органы борьбы с преступностью на местах. Был образован и центральный розыскной орган — Разбойный приказ. Большую роль в поддержании правопорядка играла община и церковь.
Следовательно, можно отметить, что в этот период большое влияние имел внутренний контроль, общинный, а потом уже внешний, осуществляемый, в том числе, церковью, полицией.
Второй этап (первая четверть ХVIII в. — февраль 1917 г.). В это время развивается регулярная полиция. Это означает, что ей в обязанности вменяют именно то, чем должен заниматься полицейский аппарат. В XVIII веке было создано Министерство внутренних дел, чуть позже — были объединены городская и уездная полиция, несколько сужены функции полиции. Прохождение службы в русской полиции регулируется обширным массивом нормативных правовых актов.
Третий этап берет свое начало в феврале 1917 года и заканчивается в 1991 году. На этом этапе происходит формирование и последовательное развитие органов внутренних дел в Советском государстве. Именно в данный период времени «формируются характерные черты советской модели органов внутренних дел: многофункциональность, закрытость, централизованность, военизированность, политизированность» [2].
На данном этапе было принято много нормативных правовых актов, регулирующих служебно-трудовые отношения. Рассмотрим их подробнее.
Начиная с 1917 г. началось строительство новых органов внутренних дел Советской России, полиция была переименована в милицию. Как известно, в царской России полиция несла службу по охране правопорядка, поэтому сегодняшнее переименование милиции в полицию можно понимать «как возврат к историческим корням, но наполненное новым содержанием» Начинает формироваться нормативная база, регулирующая не только административную деятельность милиции, но и служебно-трудовые правоотношения по прохождению службы в целом и разрешению служебно-трудовых споров, в частности. Служба в милиции считается почетной, сотрудники получают многочисленные льготы и достаточное денежное довольствие.
В 1922 г. в РСФСР стали работать так называемые расценочно-конфликтные комиссии, которые занимались разрешением споров милиционеров с руководителями, служебно-трудовые споры между руководством органа и членами профсоюзной организации. В этот период рассмотрение служебно-трудовых споров было в большей степени связано с охраной труда и режимом служебного времени.
Как известно, в начале 30-х годов Коммунистическая партия Советского государства провозгласила курс на развернутое наступление социализма, поэтому значительно активизировалась работа с кадрами — в органах милиции был восстановлен политический аппарат, ранее упраздненный в 20-е годы.
Это означало, что в этот период большое значение имела политическая лояльность кадров.
Проводилась полномасштабная работа по воспитанию у сотрудников «глубокой убежденности в правоте того дела, которому они служат, законности методов, которыми они пользуются, необходимости беспрекословного выполнения возложенных на них задач, безусловной преданности Коммунистической партии. От неблагонадёжных — избавлялись» [3]. Следовательно, осложнялось и разрешение служебно-трудовых споров, так как сотрудники милиции не хотели, а зачастую и не могли, обращаться за защитой своих прав.
В 1973 г. было принято Положение о советской милиции, а также Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел (1973 г.). В соответствии со ст. 62 Положения о советской милиции 1974 г., сотрудник органов внутренних дел вправе в месячный срок со дня ознакомления с приказом об увольнении обратиться в суд для обжалования этого приказа. В ст. 66 этого же Положения определены сроки и порядок обращения в суд за разрешением споров по восстановлению в должности, специальном звании на службе в органах внутренних дел и исполнении решений о восстановлении. Это означает, в том числе, что сотрудник в соответствии с законом вправе обратиться не только к вышестоящему руководителю, если результат разрешения служебного спора не устраивает сотрудника, но и имеет право также обратиться в суд.
В 1984 г. был принят Указ Президиума ВС СССР от 03.05.1984 № 129-XI «О Положении о товарищеских судах рядового и начальствующего состава органов внутренних дел». В соответствии с этим документом товарищеские суды в СССР «призваны охранять честь и достоинство звания рядового и начальствующего состава, содействовать сплочению коллективов, созданию в них обстановки нетерпимости к нарушителям дисциплины». Здесь же указано, что этим судом руководит начальник органа внутренних дел, в котором создан товарищеский суд.
С началом перестройки, как считают эксперты, наступает новый этап в развитии органов внутренних дел нашего государства.
Четвертый этап — с 1991 г. и по настоящее время. С начала 90-х годов происходит совершенствование системы органов внутренних дел в России. Как было отмечено выше, на первом этапе непосредственной перестройки органов внутренних дел вопросы, касающиеся служебно-трудовых споров, были урегулированы только в отношении споров, возникающих по поводу восстановления в должности и специальном звании.
В 1991 г. в истории нормативного правового регулирования деятельности органов милиции произошли кардинальные изменения. Именно в этом году был принят Закон РФ «О милиции», который определил основные направления ее деятельности. В дальнейшем в ходе проводимой реформы органов внутренних дел принимается ряд федеральных законов, направленных на совершенствование не только нормативного правового регулирования в указанной сфере, но и практической реализации принимаемых норм. К таким, например, относятся: ФЗ «О полиции» (2011 г.), ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесение изменений в отдельные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ «О службе») (2011 г.), ФЗ «О социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел» (2011 г.) и др. Перечисленные нормативные правовые акты оказали непосредственное влияние на качество правового регулирования служебно-трудовых правоотношений в ОВД.
В этот период происходит совершенствование не только ведомственного законодательства, регулирующего служебно-трудовые правоотношения, но и общего трудового законодательства.
Тем не менее, как отмечает С. П. Матвеев, «принятие многочисленных нормативных актов не решило всех тех проблем правового регулирования, которые имеются деятельности ОВД в настоящее время» [4]. И сейчас нормативное регламентирование правовых отношений с участием сотрудников ОВД характеризуется как имеющее много противоречий, недостаточно систематизированное. Институт служебного спора сотрудников органов внутренних дел в этот период, как считают эксперты в этой сфере, на самом деле был относительно новым, следовательно, требовалось более глубокое изучение этого вопроса.
Так, анализируя более детально правовые нормы, в частности, часть 1 ст. 66 Положения о службе в органах внутренних дел 1992 г., в которой закреплено, что если сотрудник ОВД не согласен с решением о перемещении по службе, отстранении от должности в служебном порядке, с понижением в должности, со снижением специального звания, увольнением из ОВД, то он может обжаловать это решение вышестоящему начальнику ОВД, а решение, принятое Министром внутренних дел РФ или Президентом РФ — в суде [5]. Исходя из содержания указанной нормы, следует вывод, что для разрешения как служебного, так и служебно-трудового спора в обязательном порядке сотрудник обязан был обратиться к вышестоящему руководителю. Возможность напрямую обратиться в суд у него отсутствует, за исключением случаев, когда стороной спора наряду с сотрудником ОВД выступает Министр внутренних дел РФ или Президент РФ.
В дальнейшем в 2011 г. были внесены существенные изменения в порядок разрешения служебных и служебно-трудовых споров Федеральным законом «О службе» [6].
В этом законе, во-первых, было впервые закреплено определение понятия «служебный спор». Кроме того, в законе были определены процессуальные основы рассмотрения служебных споров, а также порядок действия лиц, которые непосредственно принимают участие в этих правоотношениях. В принятом в 2018 году приказе МВД Российской Федерации от 10 февраля 2018 года № 50 «Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел» [7] были добавлены некоторые новые положения о рассмотрении служебного спора в ОВД. Однако, следует отметить, что нормы данного приказа во многом схожи с нормами ранее действовавшего.
Подводя итог, следует отметить, что историческая эволюция законодательства о службе в органах внутренних дел, регулирующего порядок рассмотрения служебно-трудовых споров, происходила в течение значительного промежутка времени, который условно можно поделить на четыре этапа. Наибольший всплеск в развитии нормативной правовой базы, регулирующей служебные правоотношения в ОВД РФ в целом, и правоотношения, возникающие по поводу рассмотрения служебных и служебно-трудовых споров в частности, наблюдался на третьем и четвертом этапах развития. А именно — с приходом советской власти и в современный период, который характеризуется полномасштабной реформой, результатом которой стало принятие в 2011 году основополагающих нормативных правовых актов, определяющих правовой статус современного полицейского в целом, а также порядок рассмотрения служебных споров, в частности. Именно на четвертом этапе эволюции законодательства о службе в ОВД РФ впервые было закреплено определение понятия «служебный спор» в законе.
Однако, отметим, что на сегодняшний день наряду с понятием «служебный спор» в юридической литературе используют и понятие «служебно-трудовой спор», которое по своему содержанию уже понятия «служебный спор» как нами уже ранее отмечалось.
Поэтому, считаем целесообразным закрепить определение данного понятия в действующем законодательстве. А именно, ФЗ «О службе», дополнив его ст. 72.1 «Служебно-трудовой спор в органах внутренних дел» с целью устранения неоднозначного толкования понятий «служебный спор», «служебно-трудовой спор», часть 1 которой изложить следующим образом: «служебно-трудовой спор — это неурегулированные разногласия, возникшие между руководителем (начальником) и сотрудником ОВД (гражданином, поступающим на службу либо уволенным со службы), по поводу применения действующего законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих определенный круг правоотношений, складывающихся по поводу реализации сотрудником ОВД права на труд в рамках прохождения ним службы в ОВД РФ».
Таким образом, в истории развития разрешения служебно-трудовых споров выделяют четыре периода.
Если в советский период право на разрешение служебно-трудовых споров ограничивалось, то в современной России сотрудники ОВД имеют полное право защищать свои трудовые права в установленном законом порядке. Однако, в результате анализа части 3 статьи 72 ФЗ «О службе» мы пришли к выводу, что разрешение служебно-трудового спора с участием сотрудника ОВД возможно лишь при обращении последнего к непосредственному начальнику (руководителю), которое должно быть осуществлено в письменной форме. Если по результату разрешения служебно-трудового спора сотрудник не согласен с решением непосредственного руководителя (начальника), он может обратиться к вышестоящему руководству или в суд. Иными словами, из содержания ст. 72 ФЗ «О службе» не совсем ясно может ли сотрудник ОВД обратиться за разрешением служебно-трудового спора в суд, минуя непосредственного руководителя (начальника). Конструкция части 3 статьи 72 упомянутого закона не дает однозначного ответа на данный вопрос. Или же исходя из содержания указанной нормы, сотрудник полиции лишен права напрямую обратиться за разрешением спора в суд, минуя непосредственного руководителя (начальника)? В отличие от специального законодательства, Трудовой кодекс РФ в ст. 391 такую возможность для работников предусмотрел. Так, работник может обратиться за разрешением индивидуального трудового спора непосредственно в суд, если предметом спора выступает, например, отказ в приеме на работу, восстановление на работе, изменение формулировки причины увольнения, перевод на другую работу, компенсация морального вреда, причиненного работнику работодателем в результате неправомерных действий или бездействия последнего и пр. На наш взгляд, такие различия в части порядка разрешения служебно-трудового спора и индивидуального трудового спора недопустимы. Это подтверждается ст. 46 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется право на судебную защиту прав и свобод, а также ст. 19, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод. А значит и сотрудник ОВД имеет право обратиться в суд при возникновении спора без обращения к руководителю (начальнику). Учитывая сказанное, предлагаем с целью устранения неоднозначного толкования наличия или отсутствия права у сотрудников на непосредственное обращение в суд при возникновении служебно-трудового спора ФЗ «О службе» дополнить ст. 72.1 «Служебно-трудовой спор в органах внутренних дел» о чем ранее упоминалось в работе, часть 2 которой изложить таким образом: «Сотрудник органов внутренних дел для разрешения служебно-трудового спора вправе обратиться в письменной форме к непосредственному руководителю (начальнику), а при несогласии с его решением или при невозможности рассмотрения непосредственным руководителем (начальником) служебного спора по существу к прямому руководителю (начальнику) или непосредственно в суд».
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). — Москва: Эксмо, 2020. — 64 с.
2. О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 19.07.2011 N 247-ФЗ (в редакции от 30.12.2021) // СЗ РФ.– 25.07.2011, N 30 (ч. 1), ст. 4595.
3. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (с изменениями на 30 апреля 2021 года)» //СЗ РФ. — 05.12.2011. — № 49 (ч. 1), ст. 7020.
4. О милиции: закон РФ от 18.04.1991 N 1026–1 (ред. от 27.07.2010) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 18.04.1991– № 16 — Ст. 503. — [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.garant.ru
5. О дальнейшем совершенствовании правового регулирования деятельности советской милиции» (вместе с «Положением о советской милиции»): Постановление Совмина СССР от 08.06.1973 N 385 — [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.garant.ru
6. Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: постановление ВС РФ от 23.12.1992 N 4202–1 (в редакции от 05.02.2018//Ведомости СНД и ВС РФ, — 14.01.1993. — № 2. –ст. 70 — [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.garant.ru
7. О Положении о товарищеских судах рядового и начальствующего состава органов внутренних дел: Указ Президиума ВС СССР от 03.05.1984 N 129-XI — [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.garant.ru
8. Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел: приказ МВД Российской Федерации от 01 февраля 2018года № 50 (в ред. от 24.11.2020г. — [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.garant.ru
9. Андреева И. А. История органов внутренних дел России: учебное пособие / И. А. Андреева, Е. С. Зайцева. — Омск: Омская академия МВД России, 2017. — 276 с.
10. Анисимов А. Л. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел. / А. Л. Анисимов // Трудовое право. — № 1. — С.88–104. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.top-personal.ru/lawissue.html?1660 (дата обращения 28.10.2021).
11. Бутылин В. Н. Правовое положение полиции России в условиях ее становления / В. Н. Бутылин, А. С. Дугенец, Ф. П. Васильев // Административное право и процесс. — 2011. — № 5. — С. 30–34.
12. Гольцов В. Б. Обзор норм трудового права в законодательстве о службе в органах внутренних дел / В. Б. Гольцов, В. С. Озеров. // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2014. — № 1. — С.81–84
13. Матвеев С. П. Служба в органах внутренних дел: проблемы субсидарного применения трудового законодательства /С. П. Матвеев // Вестник ВГУ. — 2019. — № 2. — с.159–173
14. Панфилец А. В. История органов внутренних дел /А. В. Панфилец, Ф. А. Удальцов А. А. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2017. — 41с.
