О понятии и классификации отходов производства и потребления



Статья посвящена анализу легального закрепленного определения отходов производства и потребления и исследованию динамики развития данной дефиниции через призму законодательных изменения. Автор делает вывод о том, что изменения законодательства в сфере отходов производства и потребления не приведены в соответствие с некоторыми действующими подзаконными актами, в которых до сих пор применяются критерии отходов из предыдущих редакций. Сегодня законодатель подошел к отходам производства и потребления через критерии происхождения и удаляемости. Данный подход нашел свое отражение в Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.

Ключевые слова: отходы производства и потребления, правовое регулирование, понятие отходов производства и потребления, классификация отходов, Росприроднадзор.

The article is devoted to the analysis of the legal fixed definition of production and consumption waste and to the study of the dynamics of the development of this definition through the prism of legislative changes. The author concludes that changes in legislation in the field of production and consumption waste are not brought into line with some of the current by-laws, which still apply the criteria for waste from previous editions. Today, the legislator has approached production and consumption waste through the criteria of origin and disposal.

Keywords: production and consumption waste, legal regulation, the concept of production and consumption waste, waste classification, Rosprirodnadzor.

Государство выполняет ряд функций, определяющих направления его деятельности. В течение последних десятилетий сформировалась и приобрела особое как научное, так и прикладное значение экологическая функция государства [10]. Данная функция представляет собой не просто деятельность по охране окружающей среды и природопользования, она направлена на сохранение и создание всеобщего блага. Однако в настоящее время существует множество проблем как в России, так и во всем мире, которые связаны с охраной окружающей среды и природопользованием, ввиду чего экологическая проблема признана глобальной проблемой человечества. Более того, такие проблемы носят не только экологический характер, они имеют весьма ощутимый негативный экономический эффект. Так, по данным Greenpeace, ущерб от загрязнения окружающей среды в России только за 2020 год оценивается в 68 миллиардов долларов [19].

Соответственно, вопросы, связанные с охраной окружающей среды и природопользованием, с каждым годом становятся более острыми. Одной из актуальных и обсуждаемых проблем на сегодняшний день является сфера обращения с отходами производства и потребления.

В соответствии с данными, представленными Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, в 2020 году объем образования отходов производства и потребления составил 7 млрд тонн [17]. Помимо отходов, которые накапливаются ежегодно, сохраняется также проблема, связанная с общим количеством накопленных отходов производства и потребления в течение последних лет, что составляет несколько десятков млрд тонн [14]. Однако из всего количества существующих отходов перерабатывается лишь 15–20 % [15].

Принимая во внимание всю значимость проблем, связанных со сферой обращения отходов производства и потребления, законодателем принят Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон № 89-ФЗ) [3], в который в 2016 году внесены существенные изменения.

Президент Российской Федерации В. В. Путин указал на проблему обращения с отходами не только в рамках нормативно-правовых актов [4] и программно-стратегических документов, но и в своих выступлениях. Так,

В. В. Путин заявил, что до 2024 года необходимо построить 200 современных заводов по утилизации отходов. Также Президент Российской Федерации указал на то, что проблема утилизации отходов требует не только административного, но и общественного контроля [16]. С учетом изложенного в течение последних лет пристальное внимание Генеральной прокуратуры Российской Федерации обращено к проблемам, связанным со сферой обращения отходов производства и потребления.

Исследование какой-либо сферы невозможно без установления категориального аппарата и осмысления основных категорий. Основополагающим понятием в исследуемой сфере является понятие « отходов производства и потребления ». В статье 1 Закона № 89-ФЗ (в редакции Федерального закона от 02.07.2021 № 356-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», действующей на сегодняшний день) приведено легальное определение указанного термина, под которым понимаются «вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются , предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом. К отходам не относится донный грунт, используемый в порядке, определенном законодательством Российской Федерации».

Анализ дефиниции, закрепленной в редакции Федерального закона от 25.11.2013 № 317-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в Российской Федерации», свидетельствует о том, что « отходы производства и потребления » представляют собой остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства».

В данной редакции определение «отходов производства и потребления» существовало более 15 лет с момента принятия закона в 1998 году.

На основе компаративистского анализа двух представленных редакций сформулированы некоторые выводы. Что касается действующей редакции Закона № 89-ФЗ, необходимо отметить следующее:

1. Отходы должны быть образованы в результате совершения определенных действий, которые перечислены в Законе № 89-ФЗ, то есть отмечается их специальное происхождение;
2. Законодатель указывает на то, что отходы должны быть удалены . В доктринальных источниках отмечается, что несмотря на то, что Законом № 89-ФЗ установлен такой признак как «удаляемость» , законодатель в последующих нормах данного закона не раскрывает данное понятие [11].

Во-вторых, если обратиться к определяю, представленному в редакции 2013 года, можно констатировать, что критерия «удаляемости» в нем не предусмотрено, указано лишь два альтернативных признака, позволяющих считать отходы «отходами производства и потребления» : способ их образования и утрата потребительских свойств.

Представляется, что определение «отходов производства и потребления », закрепленное в редакции Федерального закона от 25.11.2013

№ 317-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в Российской Федерации», является более объемным, нежели определение, содержащееся в статье 1 Закона № 89-ФЗ. Современный подход, основанный на «происхождении» и «удаляемости» формулирует определение «отходов производства и потребления» как более «узкое» и «точное».

В то же время, несмотря на законодательно изменившийся подход к понятию «отходов производства и потребления» , подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в указанной сфере, нуждаются в совершенствовании. В частности, И. А. Игнатьева отмечает, что именно по причине существовавшего на протяжении двух десятилетий определения «отходов производства и потребления» многие нормативно-технические, подзаконные и иные акты все еще используют признаки, содержащиеся в предшествующем нынешнему определении [13].

Определение, закрепленное в Законе № 89-ФЗ, базируется на нормах международного права, поскольку современная дефиниция «отходов производства и потребления» соответствует Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, ратифицированной в 1994 году и вступивший в силу для России с 01.05.1995 (далее — Базельская конвенция) [1].

В то же время в Законе № 89-ФЗ особого внимания понятию «удаляемости» отходов производства и потребления не уделено, что, по нашему убеждению, является как преимуществом, так и недостатком законодательства, поскольку, с одной стороны, приведенное в Законе

№ 89-ФЗ определение является достаточно универсальным, не создающим каких-либо «жестких рамок». С другой стороны, заимствование только части норм в области «отходов производства и потребления» из международных актов без закрепления соответствующих значимых определений выглядит не последовательным.

В зависимости от выбранного признака классификации отходов производства и потребления можно выделить несколько их видов.

Принимая во внимание «агрегатное» состояние отходов , их классифицируют на [11]:

1. Твердые отходы производства и потребления (твердые коммунальные отходы, утратившие свои свойства товары и т. д.).
2. Жидкие отходы, которые могут быть выражены, в частности жидкими радиоактивными отходами.
3. Газообразные отходы, которые представляют собой различные аэрозоли, пары веществ и т. д.

Кроме того, можно выделить такое основание для классификации как способ образования отходов . В данном случае виды отходов заложены изначально в их названии:

1. Отходы производства (отходы, которые образовались в результате производственной, промышленной деятельности, то есть деятельности, связанной с преобразованием исходных материалов).
2. Отходы потребления (отходы, которые связаны с жизнедеятельностью человека и представляют собой, например, товары, утратившие свои потребительские свойства и качества, бытовые отходы и т. д.).

На практике активно применяется классификация отходов, связанная со степенью их опасности и негативным воздействием на окружающую среду .

Так, принято выделять 5 классов отходов, где первый класс — самый опасный [7]. Так, первый класс отходов является чрезвычайно опасными отходами ввиду их особо вредного влияния на окружающую среду (например, отходы, связанные с опасными веществами: ртутью, свинцом, полонием и т. д.). Второй класс отходов является менее опасным, чем первый, и предполагает существенное воздействие на природу, в результате которого период ее восстановления составит не менее 30 лет. Третий класс выражен средней степенью опасности вредного воздействия на окружающую среду, что влечет за собой умеренное негативное воздействие. Период восстановления и снижения негативного эффекта от отходов третьего класса оценивается сроком не менее 10 лет. Четвертый класс отходов выражен малоопасными отходами. Предполагается, что экосистема нарушена незначительно и период ее восстановления составит минимум 3 года. Примерами таких отходов могут быть сульфаты, строительный мусор, каменноугольная пыль и др. Пятый класс отходов является наименее вредоносным для окружающей среды, соответственно, они практически не вредят окружающей среде (бытовой мусор, отходы лесопроизводства, солома и т. д.).

Таким образом, в первоначальной редакции Федерального закона от 25.11.2013 № 317-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам охраны здоровья граждан в Российской Федерации» закреплено определение отходов, отличающееся от дефиниции, установленной в действующей редакции Закона № 89-ФЗ, что отразилось на некоторых действующих подзаконных актах, в которых до сих пор применяются критерии «отходов» из предыдущих редакций. В настоящее время законодатель подошел к дефиниции «отходов производства и потребления» через критерии «происхождения» и «удаляемости». Данный подход нашел отражен и в Базельской конвенции. Однако несмотря на то, что само определение «отходов производства и потребления» фактически заимствовано из Базельской конвенции, отдельные критерии для определения отходов (например, «удаляемость») в Законе № 89-ФЗ не закреплены. С учетом изложенного предлагается внести соответствующие изменения в Закон № 89-ФЗ.

Литература:

1. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (заключена в г. Базеле 22 марта 1989 г.) // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2066.
2. Федеральный закон от 25.11.1994 № 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» // СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3200.
3. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // Российская газета, № 121, 30.06.1998.
4. Указ Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 21.07.2020.
5. Указ Президента Российской Федерации от 14.01.2019 № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.01.2019.
6. Приказ Минприроды России от 14.08.2013 № 298 «Об утверждении комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации» // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2013. № 4.
7. Приказ Минприроды России от 04.12.2014 № 536 «Об утверждении Критериев отнесения отходов к I — V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.12.2015.
8. Распоряжение Минприроды России от 16.04.2015 № 15-р «Об утверждении методических рекомендаций по проведению добровольной инвентаризации объема выбросов парниковых газов в субъектах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
9. «Город мусорной славы»: жители подмосковного Волоколамска требуют закрыть свалку // Электронный ресурс [Режим доступа]: https://www.bbc.com/russian/features-43358869 (дата обращения 12.02.2022).
10. Гиззатуллин Р. Х. Экологическая функция государства: теория и практика реализации: дис… д-ра. юрид. наук. М., 2015. ˗ 442 с.
11. Демичев А. А., Грачева О. С. Экологическое право: учебник. М.: Прометей, 2017. ˗ 348 с.
12. Жители Приэльбрусья возмущены обилием мусорных свалок // Электронный ресурс [Режим доступа]: https://news-r.ru/news/kabardino_balkar_republic/311562/ (дата обращения: 12.02.2022) и др.
13. Игнатьева И. А. Правовые проблемы определения понятия «отходы производства и потребления» // Экологическое право. 2018. № 1. ˗ С. 12–19.
14. Паламарчук А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления // Теория и практика прокурорского надзора. № 9, 2018, ˗ С. 3–9.
15. Паламарчук А. В., Бут Н. Д. Прокурорский надзор за исполнением законов о промышленной безопасности/ Под общей редакцией А. В. Паламарчука. — М., Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. — 540 с.
16. Путин: до 2024 года необходимо построить 200 современных заводов по утилизации отходов // Электронный ресурс [Режим доступа]: https://tass.ru/obschestvo/5272015 (дата обращения: 13.02.2022)
17. Регулирование в сфере обращения с отходами // Электронный ресурс [Режим доступа]: https://rpn.gov.ru/activity/regulation/help/ (дата обращения: 12.02.2022)
18. Федеральный портал проектов нормативных правовых актов // Электронный ресурс [Режим доступа]: https://regulation.gov.ru (дата обращения: 13.02.2022)
19. Greenpeace оценил ущерб России от загрязнения воздуха в $68 млрд в год // Электронный ресурс [Режим доступа]: https://www.forbes.ru/newsroom/obshchestvo/392973-greenpeace-ocenil-ushcherb-rossii-ot-zagryazneniya-vozduha-v-68-mlrd-v (дата обращения: 12.02.2022)