В статье автор анализирует основные нормативные документы в сфере градостроительства на рубеже XIX — начала XX вв.
Ключевые слова: законодательство, Российская империя, строительство, благоустройство.
Отправной точкой для формирования систематизированного градостроительного российского законодательства является создание Строительного устава 1832 года. В уставе были собраны опубликованные до этого времени законы, которые контролировали строительную сферу [1, с. 64].
Строительный устав являлся также частью двенадцатого тома Свода законов Российской империи, а также имел место во второй книге четвертой части «Свода уставов государственного благоустройства».
Разбирая Строительный устав более детально, отметим, что структурно он состоял из семи параграфов. Первый параграф содержал информацию о тех учреждениях, которые непосредственно были заняты руководством строительной области. Также, данный параграф регламентировал работу строительных органов в стране, губернских частях и отдельных городов, таких как: Москва, Санкт-Петербург, Керчь, Таганрог и Одесса. Второй параграф устанавливал правила постройки казенных учреждений, например, такие как: казначейства, воинские учреждения, губернаторские дома, памятники, мосты, набережные и т. д. Данный параграф также регулировал финансовую часть строительства, порядок проведения строительных и ремонтных работ, общий вид архитектуры построек, и ведение отчета строительной части. Третий параграф содержал информацию о строительстве православных церквей, а также церквей иных христианских верований, мечетей, и их финансирование. Четвертый параграф регулировал постройку общественных учреждений, а именно: здания Общественного призрения, гостиные дворы, заведения военного караула и ночных сторожей, амбары. Пятый параграф устанавливал правила постройки городских элементов (площади, улицы, тротуары, мосты). Шестой параграф контролировал застройку частных учреждений (дома, фабрики и т. д.). Седьмой параграф содержал правила строительства в сельской местности.
Помимо Строительного устава, нормативно-правовую основу градостроительства составляли определенные гражданские законы, некоторые специальные уставы (такие как Пожарный устав), утвержденные планы городов, сборники образцовых высочайше апробированных фасадов для строительства.
В 1832 году вся гражданская строительная часть из Министерства внутренних дел была передана в ведение Главного управления путей сообщения и публичных зданий (ГУПС и ПЗ). МВД через департамент общих дел продолжал контролировать строительство монументов. Кроме того, в ведение ГУПС и ПЗ не входили здания, состоявшие в других ведомствах и министерствах, имевших свои строительные органы. В 1843–1844 гг. руководство застройкой городов перешло в ведение Министерства путей сообщения [2, с. 93].
В течение XIX — начала XX вв. Строительный устав издавался четыре раза в 1832, 1842, 1857, 1900 гг. с соответствующими изменениями.
Подводя итог вышеизложенному, можно сказать, что градостроительное российское законодательство претерпевало ряд изменений с течением времени. Связано это было с постоянно меняющимися условиями жизни, которые диктовали свои требования для благоустройства города. Прослеживается определенная тенденция эволюции градостроительного законодательства — последовательный спад централизации руководства строительством. Таким образом, стали проникать более демократические формы организации строительства.
Ослабление правил регламентации происходит в области проектировки городов, создании планов постройки различных видов зданий, управлении строительством в губерниях и некоторых городах.
Обращаясь к Строительному уставу разных годов, выделим ряд статей, подтверждающих данную тенденцию. Статья № 716 Устава 1832 года гласит: «Город строится не иначе, как по плану, Высочайше утвержденному» [3, с. 151]. Далее Строительный устав 1900 года данные полномочия передает уже Городской думе. Статья № 178 по Уставу 1900 года утверждает: «Рассмотрение предложений об изменениях в плане городского поселения и о составлении новых на оное планов предоставляется Городской Думе. Постановления Городских Дум по сим предметам, подлежать утверждению порядком, в Городовом Положении указанным» [4, с. 230]. По данной статье мы видим, что изменения в планировки города регламентируется Городовым Положением.
В статье № 747 Строительного устава 1832 года говорится, что «фабрик и заводов, вредных чистоте воздуха, в городах и выше городов по течению рек и протоков строить не дозволяется хозяевам существующих заведений назначен с 1826 года десятилетний срок, в продолжение которого они обязаны перенести свои заведения на назначенные места» [3, с. 160]. Данная статья изменяется в ходе принятия Строительного устава 1900 года. В первом примечании к статье № 165 отмечается, что «предоставляется Министерству Внутренних Дел разрешать оставление существующих подобного рода заведений на местах» [4, с. 229]. Из этого можно сделать вывод, что в конце XIX — начале XX вв. политика государства и городского управления была направлена на экономическое развитие в больше степени, чем на санитарно-гигиенические условия.
Анализируя Строительные указы разных годов, отмечается варьирование количества статей в этих указах. В 1857 году общее число статей составляло 532, в 1900 году это число было сокращено до 242 статьи. Данная тенденция может быть связана с децентрализацией регламентации градостроительной политики. В 1870 году было выпущено Городовое положение, в ходе которого в компетенцию городов вошло право издавать свои постановления в области благоустройства и строительства. В связи с этим не было необходимости иметь большой Строительный устав, поэтому он и был сокращен, так как часть строительных вопросов перешли под контроль городского самоуправления [1, с. 88].
Разбирая Городовое положение 1870 года, отметим, что структурно оно состояло из семи разделов, которые отвечали вопросам деятельности городского управления. Сфера благоустройства городской среды регламентировалась разделом первым «Общие положения» и третьим разделом «Об участии городского общественного управления в делах по благоустройству города».
В статье № 2 утверждается что входит в сферу деятельности городского управления: «дела по внешнему устройству города, а именно: попечение об устроении города, согласно утвержденному плану; заведывание, на основании правил ниже изложенных устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещением города устройство на счет города благотворительных заведений и больниц попечении о народном образовании а также устройство театров, библиотек, музеев и других подобного рода заведений» [5, с. 5–6]. Статья № 113 указывает на утверждение изменений в городской планировке, а также принятие новых планов Городской думой. В статьях № 114, 115 Городская управа признается органом, который устанавливает планы и фасады частных зданий, а также строительство пристаней, общественных купален и бань, «безвредных» промышленных предприятий [5, с. 97].
Подводя вышеизложенному вывод, можно сказать, что при разборе вопросов благоустройства городской среды подведомственными органами власти, выделяется определенная область контроля за строительной политикой местными органами власти, вне компетенции Строительного устава.
Эволюционный процесс становления российского градостроительного законодательства в период с XIX по начало XX вв. относительно можно разграничить двумя этапами.
Первый этап берет свое начало с 1832 года, когда в свет выходит Строительный устав. Данный момент можно назвать началом формирования кодификации строительного права.
Второй этап приходится на конец XIX — начало XX вв., когда происходит ослабление контролирующих функций центральных органов власти в области строительства, а также характеризуется весьма энергичным развитием городов и строительного ремесла. На данном этапе наблюдается процесс уничтожения систематического градостроительства как такового.
Подводя итог всему вышеизложенному, выделим, что точкой отсчета для становления российской градостроительной политики в XIX — начале XX вв. является 1832 год, когда создается Строительный устав, включающий в себя все ранее опубликованные законодательные документы в области строительства. Особая тенденция в градостроительстве этого периода — в первой половине XIX века правительство являлось главным рычагом в отношении градостроительства. В последующий период, на который в большей степени повлияло создание Городового положения 1870 года, сфера влияния на градостроительную политику отходит в руки местных органов власти. Таким образом, возникает децентрализация в области градостроительного управления Российской империи.
Литература:
- Пирожкова, И. Г. Строительное законодательство Российской империи: дис.… канд. юр. наук: 12.00.01 / Ирина Геннадьевна Пирожкова; Тамбовский государственный ун-т имени Г. Р. Державина. — Тамбов, 2006. — 204 с.
- Пирожкова, И. Г. О государственном надзоре в области градостроительства в России в XIX — начале XX века / И. Г. Пирожкова // Вестник ВГУ. Серия: Право. — 2009. — № 2. — С. 91–95.
- Устав строительный / Свод законов российской империи. — Изд. 3-е. — Т. 12. — СПб. — 1836.
- Устав строительный / Свод законов российской империи. — Т. 12. Ч. 1. — СПб. — 1900.
- Высочайше утвержденное 16-го июня 1870 года городовое положение с объяснениями. — С.-Петербург: Хоз. департ. МВД, 1870. — 240 с.
