В статье рассмотрена сущность нормоконтроля применительно к муниципальному правотворчеству. Определена роль нормоконтроля как способа улучшения качества муниципальных правовых актов, предотвращения нарушений юридической техники. Представлены причины нарушения юридической техники и возможности их предотвращения.
Ключевые слова: нормоконтроль, правовой акт, муниципальное правотворчество, юридическая техника, органы местного самоуправления.
The paper considers the essence of normative control as applied to municipal law-making. The role of norm-checking as a way to improve the quality of municipal legal acts, to prevent violations of legal technique is defined. The reasons for violations of legal technique and possibilities to prevent them are presented.
Keywords: normative control, legal act, municipal law-making, legal technique, local authorities.
Совершенствование муниципального правотворчества — существенное условие укрепления местного самоуправления. Бессистемность, необоснованность, непродуманность принятия муниципальных правовых актов, игнорирование требований русского языка, государственных стандартов по делопроизводству и документообороту влекут за собой хаотичность правовой системы, противоречивость правовых норм. Нормоконтроль при этом может рассматриваться как способ поддержания актуальности существующего законодательства, совершенствования муниципального правотворческого процесса, повышения качества муниципальных правовых актов.
Понятие нормоконтроль на текущий момент теоретически не обоснованно, не закреплено. Для установления содержательной стороны нормоконтроля необходимо отдельно рассматривать смысловой, семантический, состав слова.
Согласно толковому словарю русского языка Сергея Ивановича Ожегова [1]:
– норма — узаконенное установление, признанный обязательным порядок, строй чего-нибудь;
– контроль — это проверка, а также наблюдение с целью проверки.
В словаре есть еще одно слово, по своему значению схожее с контролем — надзор — наблюдение с целью присмотра, проверки.
Эти два понятия синонимичны с точки зрения русского языка, но имеют существенные различия при рассмотрении с точки зрения права. Контроль обычно представляет собой деятельность по проверке, объектом которой может быть целесообразность принятия правового акта, а результатом — решение о применении мер воздействия, если были выявлены нарушения. При этом контроль может быть как внутренним, так и со стороны контрольных организаций. Надзор — постоянное наблюдение, как правило вышестоящими органами, для своевременного выявления нарушения законов, противоречивости норм муниципальных правовых актов нормам правовых актов более высокого уровня.
Объединив вышеуказанные понятия, можно сделать вывод, что нормоконтроль применительно к муниципальному правотворчеству — деятельность, осуществляемая в целях соблюдения принципа законности при подготовке муниципальных правовых актов, с учетом соответствия вышестоящим правовым актам, соблюдения юридической техники, направленная в том числе на выявление нарушений и пресечение их повторного появления.
В юридической литературе встречаются различные определения нормоконтроля, по своему содержанию раскрывающие только один или несколько его элементов. Например, Н. Н. Харитонова указала, нормоконтроль является разновидностью конституционного контроля, при реализации которой обеспечивается верховенство Конституции в правовой системе страны [2, с. 44].
Н. И. Ярошенко, подразумевает под нормоконтролем деятельность уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц) по установлению, поддержанию, упрочнению и восстановлению законности и конституционности, которые выражаются в проверке соответствия акту большей юридической силы или в проверке специальных действий правового характера, а при необходимости — в пресечении нарушения законодательства и привлечении виновных к конституционно-правовой ответственности [3, с. 1314].
Так или иначе, объектом нормоконтроля является правовой акт.
В Федеральном законе Российской Федерации от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] закрепляется возможность принятия муниципальных правовых актов, без уточнения их нормативного характера. Это позволяет считать, что объектами нормоконтроля на уровне муниципального правотворечества могут быть как нормативные, так и ненормативные акты органов и должностных лиц местного самоуправления, а значит рассматривать и оценивать эффективность всех принимаемых правовых актов.
Поскольку под эффективным (качественным) нормотворчеством понимается издание правовых актов в полном соответствии с предъявляемыми к ним требованиями, то целью нормоконтроля является устранение и недопущение нарушений юридической техники.
Юридическая техника — правила ведения юридической работы и составления в ее процессе юридических документов [5, с. 86]. Иное определение дает С.С, Горохова: под юридической техникой понимают линию поведения, порядок действий, заключающийся в краткосрочном планировании юридической деятельности, ее организации для достижения конкретно поставленной цели [6, с. 16] Причин нарушения юридической техники на уровне местного самоуправления множество. Условно их можно разделить на объективные и субъективные.
К одной из основных причин первой группы относится нестабильность, коллизионность существующего законодательства регионального и федерального уровня, наличие законодательных пробелов. При отсутствии необходимых правовых актов на уровне государства и субъектов, неточной формулировке правовых норм создается правовая неопределенность, значительно осложняющая процесс муниципального правотворчества и нормоконтроля.
Отчасти устранить данную группу проблем может создание общих федеральных законов по отдельным видам нормоконтроля, которые бы отражали их единые принципы и механизмы осуществления, а также принятие закона, закрепляющего понятие нормативности правового акта и нормоконтроля как института.
Следующая проблема — отсутствие единого подхода к муниципальному правотворчеству. Поскольку не определен общий перечень видов муниципальных правовых актов, не закреплены требования к содержанию и оформлению правовых актов, органами местного самоуправления зачастую принимаются правовые акты полностью дублирующие правовые акты регионального и федерального уровней, являющиеся почти полной копией модельного правового акта.
В условиях Российской Федерации, характеризующихся многообразием муниципальных образований, имеющих свои структурные, территориальные, географические, национальные, культурные, социальные и иные особенности, невозможно установить абсолютное единообразие системы и содержания муниципальных правовых актов. Но решением проблемы может стать отказ от использования модельных правовых актов, адаптирование их к условиям конкретного муниципалитета для предоставления интересов населения конкретной территории в конкретных условиях. Это упростит процесс нормоконтроля на местах.
Несмотря на процессы информатизации и глобализации муниципальная власть продолжает находиться на недостаточном уровне информационной открытости. С течением времени данная проблема решается с совершенствованием процессов антикоррупционной и общественной экспертизы, установлением дополнительных требований к опубликованию правовых документов. Необходимо определение максимально точного перечня тем муниципальных правовых актов, подлежащих обнародованию, размещению на информационных ресурсах органов местного самоуправления.
Среди субъективных причин можно выделить ненадлежащий уровень образования муниципальных служащих, задействованных в процессах муниципального правотворчества. Усугубляется проблема тем, что при кадровой недостаточности муниципальных органов каждый их сотрудник должен являться не просто высококвалифицированным, но и разносторонним специалистом во многих сферах правоотношений, с учётом их муниципальной особенности. А также тем, что требования к муниципальному служащему содержат только указание на уровень образования, а не на направление подготовки.
Специалистам без необходимого образования и опыта работы затруднительно определять наличие юридической техники, выявлять нарушение антикоррупционного законодательства, работать со значительными по объемам текстами. Зачастую необходимо привлечение иных специалистов для определения ошибок в подготовленных правовых актах.
Решение вопроса в первую очередь лежит в сфере ужесточения квалификационных требований к кандидату на выборную должность муниципального образования в части наличия профильного профессионального образования.
Пассивность муниципальных служащих, принимающих участие в подготовке правовых актов может объясняться низким уровнем правовой культуры, в том числе неготовность оценивать все с точки зрения законности [7, с. 28], психологической неготовностью к принятию решений. Выражаться пассивность может посредством игнорирования или ненадлежащего соблюдения всех требований, предъявляемых к качеству муниципальных правовых актов. Причиной пассивность может являться и слабая разработка вопросов ответственности за ненадлежащее правотворчество.
Отчасти решить указанную проблему может законодательно закреплённая обязанность муниципалитетов предусмотреть в своих аппаратах наличие достаточно числа юристов. Положительный эффект будет иметь и обязательная ступенчатая модель принятия муниципальных правовых актов, при которой подписание правового акта с последующим опубликование должно происходить только по окончании его обсуждения и принятия представительным органом, либо после визирования его ответственными за отдельные направления и сферы деятельности специалистами.
Исходя из вышеизложенного причины деформаций муниципальных правовых актов носят как субъективный, так и объективный характер. Однако абсолютное их устранение невозможно, и в данном случае основным способом обеспечения высокого качества муниципального нормотворчества является эффективный нормоконтроль. Основную обязанность по внутреннему нормоконтролю должны взять на себя должностные лица органов местного самоуправления (главы и их заместители, начальники юридических отделов), которые должны проводить внутреннюю антикоррупционную экспертизу, оценивать необходимость проведения оценки регулирующего воздействия, а также сотрудники, ответственные за проверку текстов правовых актов на соответствие правилам русского языка, государственным и региональным стандартам делопроизводства и документооборота. Что позволит исключить пробелы в муниципальных правовых актах, сформировать единую систему взаимосвязанных документов.
Кроме того, необходимо повысить эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с населением, контрольными и надзорными органами в части методического сопровождения подготовки муниципальных правовых актов, ускорить процессы обмена информацией о состоянии правовых актов.
Литература:
- Толковый словарь Ожегова [Электронный ресурс] URL: https://gufo.me/dict/ozhegov (дата обращения: 26.03.2022).
- Харитонова Н. Н. Функции органов конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. — 2003. — № 5. — с. 43–48.
- Ярошенко, Н. И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционноправовой ответственности: монография / Н. И. Ярошенко. — Пермь: Книжный формат, 2010. — 184 с.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (дата обращения: 26.03.2022).
- Кашанина, Т. В. Юридическая техника / Т. В. Кашанина. — 2-е изд. — переем. М: ИНФРА-М, 2011. — c. 495.
- Горохова, С. С. Юридическая техника. Учебник и практикум для вузов / С. С. Горохова — 2-е изд., пер. и доп. — М: Юрайт, 2020. — с. 317.
- Бирюков, С. В. Правовая культура: учебное пособие для вузов/ С. В. Бирюков. — Москва: Издательство Юрайт, 2019. — 126 с. — (Высшее образование). — Текст: непосредственный.
