На всём протяжении развития общества были дети, лишенные родительского попечения и требующие особого внимания к себе. Современное, социально-ориентированное российское государство пытается разрешить проблемы таких детей, принимая множество нормативно-правовых актов, регулирующих порядок устройства детей-сирот как в семьи, так и в организации. Эффективное развитие законодательства в указанной области невозможно без учета исторического опыта, что предопределяет актуальность осуществления историко-правового анализа несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Историческое становление института устройства детей, оставшихся без попечения родителей уходит своими корнями в древность. Традиция заботы о слабых и немощных была заложена ещё в период язычества. Общинная, мирская помощь заключалась в передаче ребенка-сироты из дома в дом на кормление или ему назначались «общественные» родители, которые брали его на свой прокорм.
Только после принятия христианства на Руси стала складываться практика общественной помощи детям-сиротам, осуществляемая новыми субъектами помощи: князем, церковью, приходами, монастырями. Сироты находили, как правило, поддержку у церкви через систему приходов, которые, согласно учению церкви, выступали в качестве общинного института по поддержке больных, немощных, инвалидов, сирот. Приходская благотворительность, по утверждению М.В. Фирсова, «переходное звено между монастырской и «гражданской» системами помощи. В отличие от монастырей с их закрытой организационной структурой приходы – открытая система» [7, с. 41].
Те бедствия, которые имели место в истории российского государства (монголо-татарское нашествие, разорение городов, сёл, массовые эпидемии и т.д.), приводили к необходимости оформления не только церковных, но государственных подходов к призрению различных категорий нуждающихся, но такая помощь не была постоянной и чётко организованной.
Определенная система начинает формироваться со времени вступления на трон Петра I, который уделял особое внимание закрытому призрению, т.е. содержанию нуждающихся в различных учреждениях и заведениях благотворительной направленности. Пётр Великий активно осуществлял политику государственной поддержки сирот. В регламенте (уставе) Главного магистрата от 16 января 1721 г. в числе других институтов призрения указывались «сиротские дома» – для убогих и оставшихся без родителей детей, где бы их воспитывали и содержали. Данные дома предполагалось построить в каждой губернии за счет земских отчислений. Благодаря принятию Регламента (устава) 1721 г. можно говорить о законодательном закреплении специализированных учреждений именно для детей-сирот.
При Петре I, функции заботы о детях стали возлагаться не только на церковь, но и на государственные структуры в лице городских магистратов, старост и сотских в селениях.
Дальнейшее развитие система учреждений для сирот получила при правлении Екатерины II. В середине XVIII века более активно стали создаваться специализированные учреждения: воспитательные дома в Москве и Петербурге для подкидышей, незаконнорожденных, «законных детей», оставляемых родителями по бедности. Развивалось законодательство в данной области: 1 октября 1763 года был утвержден «Генеральный план Императорского Воспитательного, для приносимых детей, дома и госпиталя бедных родительниц в Москве», 31 декабря 1763 г. появляется «Увещание от Святейшего Правительствующего Синода в рассуждении оного же Дома».
На основании Уложения о губерниях от 7 ноября 1775 г. в каждой губернии учреждалось по одному приказу общественного призрения под председательством гражданского губернатора. Приказы общественного призрения включали в себя различные институты поддержки, в том числе и сиротские дома, которые наряду с Воспитательными домами продолжали действовать и в XIX веке.
Сиротские дома длительное время не имели четких принципов организации, только в 1823 г. Министр внутренних дел Кочубей разделил заведения приказов общественного призрения, в том числе сиротские дома, на разряды в зависимости от определенного числа нуждающихся в помощи. Сиротские дома 1 и 2 разрядов были рассчитаны на 20 человек, 3 разряда – на 15, 4 разряда – на 10 детей.
В пореформенный период к концу XIX века сложились две основные формы призрения: приказы общественного призрения и земские учреждения. Земское управление общественным призрением было более прогрессивным: если в 90-е годы XIX века в приказной системе действовали 43 сиротских дома, то в земской системе – 56. Земские учреждения заботились о подкидышах, о незаконнорожденных детях. Стали появляться учреждения для детей «заброшенных и преступных» – земледельческие колонии и ремесленно-исправительные центры. Исходя из чего, мы можем говорить о расширении сети учреждений, которые создавались не только для младенцев, послушных детей, но и для детей, как сегодня уместно было бы сказать, с девиантным поведением.
Постепенно помощь сиротам начинает обретать определенную систему, законодательное закрепление; учреждения для детей-сирот малыми темпами, но развиваются при помощи государства, церкви, частных благотворителей. Последние вносят существенный вклад в оказание помощи нуждающимся, беспомощным детям. Частные благотворители организуют приюты, где дети получали заботу, уход, питание, одежду. Частные благотворители заботились не только о настоящем, но и о будущем своих подопечных, обучая их отдельным ремеслам (шитьё, ткачество, столярное ремесло и т.п.) в приютах трудолюбия. Приобретённые навыки позволяли детям в будущем прокормить себя, обеспечить.
Благодаря помощи церкви, частных благотворителей система учреждений для сирот развивалась, в то время как государство предпринимало незначительные шаги в данном направлении, по справедливому замечанию О.Н. Хохидры, в XIX веке «власти проявляли безучастие в деле призрения сирот и незаконнорожденных и брошенных детей…выработанные законопроекты вязли в бюрократической тине и не были претворены в жизнь» [8, с. 140-141].
Начиная с 1917 года мы можем говорить о повышении роли государства в поддержке детей, оставшихся без родительского попечения, о дальнейшем развитии детских учреждений для таких детей.
В то же время, отдельные ученые придерживаются иной точки зрения, относя к 1917 году первый этап в развитии системы учреждения для сирот. Так, З.И. Воронина отмечает: «Первый этап развития государственных детских учреждений, который условно можно отграничить 1917 г. и 30-ми годами, характеризуется всемерным расширением сети этих учреждений» [2, с. 114]. Данное утверждение, на наш взгляд, не совсем корректно, по тем причинам, что ещё при Петре I была попытка создания государственных учреждений в форме сиротских домов, что позволяет говорить о продолжении развития таких учреждений в ХХ веке, а не о первом этапе их создания.
В 1917 году новая власть пыталась решать как политические, так и социальные вопросы. После событий октября 1917 года народный комиссариат государственного призрения (НКГП) стал проводить политику упразднения существующих органов помощи. Упразднялись благотворительные учреждения, попечительские организации, а 1 декабря 1917 года был упразднён Совет детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии. Вместо упраздненных учреждений был создан отдел призрения несовершеннолетних, на местах создавались различные исполнительные комитеты.
Реформирование в системе управления учреждениями для сирот не приводило к улучшению ситуации на местах: «на ноябрь 1917 года в России значилось всего 583 детских учреждений с 29,5 тыс. детьми, отданными в большей части в ведение людей невежественных, которые смотрели на приют, как на место кормления себя и своих близких за счет детей» [3, с. 56].
В 1918 году образовывается наркомат социального обеспечения (НКСО) взамен НКГП, который определил новую стратегическую линию социальной помощи, исходя из задач построения социалистического государства. В 1918 году «декретом СНК о комиссиях для несовершеннолетних детские приюты и сиротские дома преобразовались в детские дома» [6, с. 683].
По утверждению Е.Г. Куропацкой «новое социалистическое законодательство свидетельствует о координации всех усилий государства по оказанию помощи детям, утратившим родительское попечение» [4, с. 22], при этом, государственная политика, направленная на построение социалистического государства, исключала участие церковных институтов в семейных отношениях, в том числе в отношениях по устройству детей, не имеющих родителей, что подтверждается содержанием кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г. и Семейного кодекса 1926 г.
НКСО в 20-е года ХХ века развивает свою деятельность по социальному обеспечению в различных направлениях, среди которых: работа в детских домах, обеспечение несовершеннолетних, опека и попечительство. Указанные направления имеют особо важное значение, в связи с наличием устойчивой тенденции роста детской беспризорности, обусловленной множеством причин: последствия первой мировой войны, борьба с кулачеством, голод, массовые репрессии. Всё это влекло за собой увеличение доли тех детей, которые становились сиротами или утрачивали связь с родителями. М.В. Фирсов приводит следующие статистические данные по материалам комиссии по улучшению жизни детей: «…в Москве и Московской губернии зарегистрировано такое количество беспризорных: 1924 – 1925 гг. – 6790, 1925 – 1926 гг. – 6984, 1926 – 1927 гг. – 7332, 1927 – 1928 гг. – 7477 детей» [7, с. 41].
Вопросы спасения детей, преодоления беспризорности, преступности со стороны несовершеннолетних находились в ведении Совета защиты детей, Комиссии по улучшению жизни детей при ВЦИКе, детской социальной инспекции при отделе Правовой защиты детей Наркомпроса.
Политика советской власти, направленная на ликвидацию детской беспризорности и безнадзорности, явилась одним из факторов, повлекших создание сети детских учреждений интернатного типа. И.А. Банников отмечает, что «советское правительство первоначально направило значительные силы и средства на преодоление беспризорности детей посредством создания сети государственных учреждений, бравших детей, оставшихся без попечения родителей, под свою опеку: приемно-распределительных пунктов, детских домов различного типа, детских городков, колоний и коммун, которых дети получали воспитание, образование и трудовые навыки» [1, с. 20].
Государство поддерживало деятельность детских домов, детских трудовых коммун, при этом предпринимались шаги к устройству детей из детских домов в семьи: 6 февраля 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи», 28 мая 1928 года – «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках».
Устройство детей в семьи из государственных воспитательных учреждений несомненно является положительным элементом политики в области государственной социальной защиты детей-сирот. В то же время, политика по отношению к детям не была лишена недостатков: она была направлена не на предупреждение сиротства, а на борьбу с её последствиями. Подтверждением тому служат следующие исследовательские выводы И.А. Ложкиной: «…в стране организованно проводились плановые мероприятия по изъятию беспризорных и безнадзорных детей с улиц городов и сел в детские воспитательные учреждения. Сеть их вплоть до середины 1930-х гг. ежегодно увеличивалась» [5, с. 24]. Увеличение, как правило, осуществлялось за счет создания детских трудовых коммун.
Современные исследователи по-разному относятся к таким учреждениям. Устройство закрытых интернатских учреждений З.И. Воронина вообще определяет как «самый негативный принцип организации подобных учреждений» [2, с. 114], указывая: «дети, воспитывающиеся в этих учреждениях, были лишены социальных контактов с окружающим миром; слова «семья», «папа», «мама» для них были пустым звуком, ничего не значили» [2, с. 114].
На наш взгляд, организация детских трудовых коммун на тот момент являлась необходимым условием хоть частичного решения проблем беспризорников.
Великая Отечественная война 1941 – 1945 гг. наложила свой отпечаток на работу детских учреждений. Задача государства состояла не только в том, чтобы открывать новые детские дома, а в том, чтобы эвакуировать воспитанников детских домов в безопасные регионы страны. К концу 1941 года были эвакуированы дети из 664 детских домов.
23 января 1942 года издаётся постановление СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей», где были предусмотрены меры по созданию новых детских домов, по устройству детей в семьи граждан посредством оформления опеки или патронажа. Появление большого количества осиротевших детей, эвакуированных, потерявших связь с родителями, предопределяло необходимость принятия ряда мер, направленных на устройство детей именно в семьи, в то время как детские дома были переполнены. 8 апреля 1943 г. СНК РСФСР утверждает инструкцию «О патронировании, опеке, и усыновлении детей, оставшихся без родителей», которая разрешала многие вопросы по порядку передачи детей в семьи. Осознавая значимость и приоритет воспитания детей в семьях, все же, в соответствии с предметом нашего исследования, обратимся к устройству детей именно в организации.
В период Великой Отечественной войны стали преобладать интернаты смешанного типа, которые ежедневно принимали детей разного возраста, в то время, как в довоенный период преимущественно создавались дошкольные и школьные интернаты.
Помимо указанных учреждений в тыловых районах страны создавались детские трудовые колонии, детские воспитательные трудовые колонии, которые предназначались для детей от 11 до 16 лет, нарушающих порядок в детском доме или интернате, а также для подростков, совершивших преступления.
Расширение сети учреждений для детей, оставшихся без родителей, а также условия военного времени, требовали выработки единых требований к такого рода учреждениям. В связи с чем, был принят целый комплекс документов: постановление СНК РСФСР от 9 мая 1943 г. «Об улучшении состояния детдомов», постановление СНК СССР от 1 сентября 1943 г. «Об улучшении работы детских домов», в августе 1944 г. НКП РСФСР утвердил инструкцию «Об охране имущественных прав воспитанников детских домов», в 1944 г. Наркомпрос СССР принял положения «О дошкольном детском доме», «О школьном детском доме», «О детских домах смешанного типа».
В послевоенное время продолжается работа по созданию государственной системы детских учреждений, для детей, оставшихся без родительского попечения. Церковь, отделённая от государства, а также частные благотворительные лица, практически не участвуют в деятельности детских домов.
В советское время государство полностью возложило на себя ответственность за содержание и воспитание детей в детских домах. Параллельно этому, всё семейное законодательство было направлено на урегулирование процессов устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи: в ст. 25-26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье (далее – Основы 1968 г.) устанавливались основы усыновления (удочерения), опеки и попечительства.
1 ноября 1969 года был введен в действие Кодекс о браке и семье РСФСР (далее – КоБС), который, как и прежние Основы, но только более обстоятельно определял в главе 12 порядок усыновления ребенка, а в главе 13 – порядок установления опеки и попечительства.
Ни Основы 1968 года, ни КоБС 1969 года не содержали положения об устройстве детей, оставшихся без родительского попечения, в учреждения. Это, на наш взгляд, является существенным недостатком прежнего законодательства ввиду того, что множество детей, находятся в таких учреждениях и при их устройстве туда, должны учитываться принципиальные основы, характерные именно для семейного права, выражающиеся в интересах ребёнка.
Незначительным шагом в данном направлении можно считать регулирование в семейном праве вопросов выявления детей, оставшихся без родительского попечения. КоБС устанавливал функции органов опеки и попечительства. Как и в ныне действующем законодательстве, КоБС предусматривал обязанность учреждений и лиц, которым станет известно о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, немедленно сообщать об этом органам опеки и попечительства по фактическому местонахождению детей, подлежащих опеке или попечительству.
В соответствии со ст. 122 КоБС 1969 г. по получении сведений о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны были немедленно произвести обследование и при выявлении факта отсутствия попечения родителей обеспечить временное устройство несовершеннолетних до разрешения вопроса об установлении опеки или попечительства.
Дети, оставшиеся без родительского попечения и не устроенные в семьи, могли направляться в государственные учреждения или общественные организации. По справедливому утверждению И.А. Банникова воспитание ребенка в таких учреждениях рассматривалось «не столько в качестве одной из форм заботы о детях, оставшихся без попечения родителей, сколько в качестве временного и вынужденного устройства ребенка до момента его передачи усыновителю, опекуну или попечителю, либо как мера, когда невозможно было передать ребенка на воспитание в семью» [1, с. 26]. В соответствии со ст. 127 КоБС 1969 г. детям, воспитание которых осуществлялось полностью детскими учреждениями, опекуны и попечители не назначались. Выполнение обязанностей опекунов и попечителей в отношении этих лиц возлагалось на администрацию учреждения, в котором находился подопечный.
На государственном уровне предпринимались отдельные попытки улучшить положение детей, оставшихся без попечения родителей, разрабатывались меры по созданию новых форм учреждений для таких детей, в связи с чем были приняты соответствующие нормативные акты: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 г. № 872 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Постановление Совета Министров СССР от 17 августа 1988 г. № 1022 «О создании детских домов семейного типа».
Обращает на себя внимание тот факт, что государство среди форм устройства детей на первое место относили их устройство не в семьи, а в организации. Так, в Письме Гособразования СССР от 14 сентября 1989 г. № 93-16-138/08 «О применении Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 г. № 872 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в высших и средних специальных учебных заведениях» указывалось, что «действующее законодательство предусматривает несколько форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание. Это детские интернатные учреждения всех типов…, а также детские дома семейного типа. Государственной формой устройства таких детей является и передача их на воспитание в семьи трудящихся в порядке опеки (попечительства) и усыновления».
Новый этап в правовом регулировании отдельных форм устройства детей наступил с принятием Семейного кодекса Российской Федерации (далее – СК РФ), приоритеты были отданы семейным формам воспитания детей. В ст. 123 СК РФ достаточно чётко предусмотрены семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей (усыновление, опека, попечительство, приемная семья) и несемейные – устройство в организации для детей-сирот и ли детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные, социальной защиты населения и другие аналогичные организации).
Естественно, приоритетным следует считать семейные формы устройства детей, что закреплено в ст. 123 СК РФ и поддерживается общественностью и научным миром (см. работы И.А. Банникова, О.Ю. Ильиной, Л.Ю. Михеевой, А.М. Нечаевой, Л.М. Пчелинцевой и т.д.). И.А. Банников вообще определяет устройство детей в воспитательные организации различных типов, как дополнительный, страховочный механизм, «который реализуется при отсутствии возможности в передаче ребенка на воспитание в семью, что само по себе говорит о вторичности данной методы и нежелательности ее применения» [1, с. 32-33]. «Вторичность» несемейных форм устройства детей не предполагает отказ от них, так как, несмотря на наше желание устроить каждого ребенка в семью, всегда будут дети, в отношении которых такое устройство, по тем или иным причинам, невозможно, а значит всегда будет необходимость в существовании детских домов и интернатных учреждений.
Таким образом, подтверждается необходимость дальнейшего развития, исторически сложившихся, двух форм устройства детей: в семьи (усыновление, приемная семья, опека, попечительство) и в организации (несемейная форма).
Современное правовое регулирование указанных форм находит отражение в нормах СК РФ. Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» раздел VI СК РФ был дополнен главой 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Таким образом, главами 19-21 СК РФ регулируются семейные формы, а главой 22 СК РФ – несемейные формы устройства детей.
Последовательность норм, регулирующих устройство детей, оставшихся без попечения родителей в ныне действующем СК РФ, ещё раз, подтверждает один из основных принципов современного семейного законодательства – принцип приоритета семейных форм устройства детей (сущность которых определена в главах 19-21 СК РФ) и только при невозможности устройства ребенка в семью (усыновление, опека, попечительство, приемная семья) используются иные несемейные формы устройства детей в организации (гл. 22 СК РФ).
В результате историко-правового анализа устройства детей, оставшихся без попечения родителей можно заключить следующее:
1. Исторически сложились две формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейная и устройство в организации, т.е. несемейная форма.
2. Установлено, что в советской и постсоветской истории развития организаций, занимающихся оказанием помощи детям, оставшимся без родительского попечения, преобладают государственные, что позволяет говорить о патерналистской модели устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в организации.
3. Постепенное, поступательное развитие сети учреждений для сирот сопровождалось принятием соответствующих актов, в связи с чем, представляется возможным выделить следующие этапы в развитии системы учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:
1 этап (становление) – с конца X – начала XI вв. (христианизация Руси) до конца XVII века (церковные приходы, благотворительные заведения);
2 этап (развитие) – с 1682 г. (вступление на трон Петра I) до 1917 года (сиротские дома, приказы общественного призрения, земские учреждения, земледельческие колонии и ремесленно-исправительные центры для детей «заброшенных и преступных»);
3 этап (формирование целостной государственной системы учреждений) – с 1917 года до 1996 года (детские трудовые коммуны, детские дома, интернаты и т.д.);
4 этап – с 1996 года по настоящее время. Кардинальный прогрессивный шаг сделан со стороны законодателя в 2008 году, когда впервые за всю историю деятельности учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей, именно в Семейный кодекс РФ была включена глава 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Литература:
Банников И.А. Договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью в Российской Федерации: Диссертация … канд. юрид. наук. М., 2007. – 213 с.
Воронина З.И. Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей: диссертация… канд. юрид. наук: 12.00.03. СПб., 1993. – 234 с.
Жиляева С.К. Организационно-правовые основы борьбы Орловской милиции с детской беспризорностью и преступностью в годы Великой Отечественной войны и послевоенный период (1941-1951 гг.) (историко-правовое исследование): диссертация … канд. юридич. наук: 12.00.01. Орел, 2004. – 198 с.
Куропацкая Е.Г. Опека и попечительство как способ защиты прав детей, утративших родительское попечение: диссертация … канд. юридич. наук: 12.00.03. М., 2011. – 173 с.
Ложкина И.А. Социальная защита детей-сирот в годы Великой Отечественной войны: на материале детских домов и интернатов Удмуртской АССР: дис. …канд. исторических наук: 07.00.02. Ижевск, 2010. – 240 с.
Педагогическая энциклопедия. В 4-х томах. / Каиров И.А., Петров Ф.Н. [и др.]. М.: Изд-во Советская энциклопедия, 1964. Т. 1.
Фирсов М.В. История социальной работы в России: учеб. Пособие для студ. высш. учеб. заведений. М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2011. – 256 с.
Хохидра О.Н. Государственно-правовое регулирование защиты прав и законных интересов детей в дореволюционной России: диссертация… кандидата юридических наук: 12.00.01. Нижний Новгород, 2008. – 211 с.