В статье проведен анализ состава исполнительной власти в механизме разделения РФ, сохраняющиеся проблемы и противоречия после принятия поправок в Конституцию РФ 2020 года, актуальные вопросы теории и практики функционирования вести исполнительной власти в РФ.
Ключевые слова: разделение властей, исполнительная власть, Конституция.
Сформировавшаяся в государственном управлении Россией система разделения властей закрепила модель «президентской республики», в которой парламент и президент выбирают непосредственно народом. Такая модель, как показывает опыт исторической эволюции концепции разделения властей, неизбежно ведет к усилению исполнительной власти в балансе властных и управленческих полномочий [13]. В российской системе же политического управления данная характеристика усилилась сложившимся на практике подходом к «рамочному» пониманию конституции и широкой практической трактовке её норм, что повлекло за собой формирование сильной президентской власти, интегрирующей достаточно широкие полномочия различных ветвей власти и ослаблении правительства, как основного органа исполнительной власти. Аппарат правительства зачастую приобретал роль, как отмечает С. Е. Дробот, технического исполнительного органа [8].
Характеризуя механизм разделения властей в РФ и состав органов исполнительной власти, эксперты долгое время вели активные дискуссии. Основным спорным аспектом научных споров было место и роль Президента в системе разделения властей. Выделялись различные точки. Вместе с тем, основная часть ученых сходилось во мнении, что президент не входит не в одну ветвь власти и, являясь главой государства, выступает в определенной мере «гарантом конституции» и элементом системы «сдержек и противовесов», обеспечивающим законность и порядок в стране, интегрирующим работу различных ветвей власти [8]. При этом исследователями отмечался значительный арсенал влияния Президента на законодательную и исполнительную власть. Также существовали и точки зрения, обосновывавшие выделение в российской системе разделения властей президентской власти в отдельную, четвертую ветвь власти [13].
Практическая реализации модели разделения властей в РФ, основанная на Конституции и широком объеме законодательного регулирования, развивающего Конституцию, характеризовалась с начала текущего века наличием «сильного» Президента — главы государства с широким кругом полномочий. Реализация основных управленческих и представительных функций Президента осуществлялась через Администрацию Президента [5]. Исполнительная власть же в РФ на федеральном уровне была представлена Правительством РФ, возглавляемая назначаемым Президентом Главой правительства [3]. При этом правовой статус правительства характеризовался сильной его зависимостью от Президента (единоличное назначение главой государства Председателя и утверждение состава Правительства).
Непроработанность конституционной доктрины разделения властей в стране во многом осложняла практическую организацию системы государственного управления и нахождения баланса разделения властей. Практическая реализация модели разделения властей в России характеризовалось вплоть до последних изменений в Конституцию тем, что действовавший механизм «сдержек и противовесов» на практике зачастую оказывался не эффективен [15]. Сложившееся на практике многолетнее преобладание в политической системе партии «Единая Россия» при формальной многопартийности, хоть и стало определенным стабилизатором общества, но снизило эффективность законодательного процесса. Небольшое число голосов в законодательном органе у представителей партий «оппозиционного сегмента» обеспечивало широкое влияние исполнительной власти на формирование и развитие законодательной базы. Практическими недостатками возникшей модели «партийного большинства» стало принятие законов, противоречащих конституционным нормам и гарантиям, ограниченные возможности влияния на законодательный процесс, как со стороны Конституционного суда, так и со стороны прокуратуры [6]. Как отмечает М. М. Айбатов, закрепленная в Конституции система сдержек и противовесов «де-факто все больше деформировалась в результате активизации вспомогательных правовых механизмов» [5]. Многие эксперты, в частности О. Е. Кутафин, характеризуя сложившуюся за первые три десятилетия развития республиканской формы правления в России модель разделения властей, говорит о почти повсеместном господстве исполнительной власти, а также стоящей над другими ветвями президентской власти [12].
Поправки 2020 года были призваны, согласно официальной позиции, исправить ряд сложившихся в российской модели разделения властей недостатков, повысив устойчивость и сбалансированность функционирования власти в стране [16]. Основные нововведения изменения в механизме разделения властей [2]:
– расширение полномочий правительства при сокращении полномочий Президента;
– изменение процедуры назначения Правительства (обновление механизма формирования Правительства, предусматривающему проведение консультаций с Советом Федерации при назначении руководителей органов власти «силового блока», а также утверждение Государственной Думой иных членов Правительства [11]), рост роли законодательной власти в формировании Правительства и её возможностей влиять на персональный состав исполнительного органа;
– определенное расширение полномочий Президента в сфере исполнительной власти, несмотря на потерю полного контроля над формированием персонального состава правительства;
– закрепление понятия «публичной власти», лишение муниципальной власти самостоятельности, его интеграция с государственной властью в системе публичной власти;
– «обнуление» предельного количества сроков президентства для лиц, прежде занимавших эту должность;
– повышение зависимости судебной власти от Президента (ряд изменений статуса Конституционного Суда России, сокращение числа судей, возможность их отрешения от должности по инициативе Президента при поддержке Совета Федерации.);
– введение новых механизмов в системе управления в форме Государственного Совета, совещательного органа при Президенте;
– формирование механизма парламентского контроля верхней и нижней палаты законодательного органа над действиями исполнительной власти (ст 103.1).
Основные направления реформирования при этом коснулись именно места и роли исполнительной власти в системе российского государственного управления. Во-первых, в Конституцию было внесено понятие публичной власти, интегрировавшей в себя все уровни власти от федерального до муниципального. За президентом наряду с конституционным статусом главы государства закреплены функции согласования функционирования и взаимодействия «органов, входящих в единую систему публичной власти» [1]. Закрепление в Конституции понятия «публичной власти» получило как сторонников, так и противников в научных кругах [14].
Первые говорят об оптимизации системы управления в стране [10] и отмечают, что изменения Конституции не противоречат, а лишь дополняют, отражая тенденции, которые превалируют в современном общества в РФ» [14]. Сторонники второй точки зрения говорят об отходе от традиционной концепции местного самоуправления, закрепленной в Конституции, усилении роли губернаторов в управлении территориями и необоснованном укреплении вертикали федеральной власти [9]. Данная поправка коснулась, прежде всего, вертикали распространения исполнительной власти. Включение в состав единой системы публичной власти органов местного самоуправления может привести к увеличению пассивности местной инициативы, отсутствию самостоятельности органов местного самоуправления [11].
Вторым значимым направлением изменений стало ослабление статуса президента и его отнесение преимущественно к исполнительной власти. Это было реализовано на основе расширения его функций в области исполнительной власти с параллельным сокращением полномочий Правительства и росте его подчинения Президенту. При этом новый порядок формирования правительства ограничил самостоятельность Президента в формировании Правительства и иных органов исполнительной власти.
В связи с внесенными изменениями и определенным ограничением властных полномочий Президента в результате в конституционной науке стала обосновывать позиция о включении Президента в ветвь исполнительной власти и принципиальной трансформации модели разделения властей в РФ. Трансформация механизма разделения властей наглядно представлена на рис. 1.
До принятия поправок в Конституцию в 2020 году
После принятия поправок в Конституцию в 2020 году
Рис. 1. Система разделения властей в государственном устройстве современной России
Вместе с тем С. Е. Дробот в своем научном исследовании 2021 года, рассмотрев реализацию принципа разделения и взаимодействия властей в системе российского конституционализма с учетом принятых в РФ поправок, отмечает сохраняющееся отсутствие единства в понимании «места Президента РФ в российской конституционной модели государственной власти, оптимального порядка формирования Совета Федерации с точки зрения принципа разделения властей, и соотношение палат Федерального Собрания с Правительством РФ» [8]. С. Е. Дробот отмечает сохранение в правовой доктрине двух подходов к определению места Президента РФ в системе власти: 1) президент — часть исполнительной ветви власти; 2) президент не входит во властную триаду законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. При этом С. Е. Дробот высказывает позицию, что второй подход, учитывая арбитражно-координирующую и конституционно-гарантийную функции Президента РФ, представляется более обоснованным: обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия властей, а также гарантирование Конституции РФ, эффективно возможно «только отдельным, самостоятельным властным субъектом, равноудаленным от трех ветвей власти» [8].
Вместе с тем, внесенные усовершенствования в конституционный механизм разделения властей в стране в 2020 году получили неоднозначные оценки со стороны научного правового сообщества. Так Т. А. Занко отмечает, что конституционные поправки 2020 г. стали отражением положительных трендов на приоритезацию конституционно-правового закрепления социальных гарантий, обеспечили рост роли законодательной ветви власти в формировании персонального состава Правительства, интеграцию единой системы публичной власти, сформировали ряд дополнительных правовых механизмов, повышающих стабильность функционирование государственного управления в стране [10]. Поправки были нацелены на устранение основных проблем функционирования российского механизма разделения властей и усиление парламентского контроля, роста роли законодательных органов в формировании персонального состава правительства, усилении самостоятельности правительства, как органа исполнительной власти [15].
Однако, как отмечает ряд экспертов, в частности Грачев Н. И. даже после внесения поправок 2020 года Конституция РФ остается достаточно противоречивым документом [6]. Многими отмечается декларативность изменений [7]. Текущее состояние правового регулирования правового статуса исполнительной власти не позволяет говорить об исключении в дальнейшем складывавшейся на протяжении многих лет ситуации, когда «де юро» Президент был главой государства, а на «де факто» за счет использования широкого круга своих полномочий осуществлял руководство работой исполнительной власти, что вело к её доминированию во всех сферах управления.
Из-за президента и его широких полномочий особый статус исполнительной власти сохраняется. Другой актуальной проблемой является сохраняющееся отсутствие законодательно установленных механизмов реализации конституционных положений, регламентирующих и детализирующих разграничение полномочий между органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов федерации [13]. С конституционным закреплением понятия публичной власти остро встает вопрос регулирования такого разделения и между уровнем субъектов федерации и муниципальных образований. Детального анализа и оценки также требует правовой статус Государственного Совета и разделения его полномочий с полномочиями Президента [17].
Таким образом, в текущих условиях актуален детальный анализ состава органов исполнительной власти и действующего конституционного статуса Президента и возможности совершенствования правового регулирования работы исполнительной власти для сокращения дисбалансов в работе механизма разделения властей, использования исполнительной властью «вспомогательных правовых механизмов» для усиления своих позиций.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»
3. Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 N 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»
4. Федеральный закон от 08.12.2020 N 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»
5. Айбатов М. М. Принцип разделения властей в государственно-политической системе России: историко-правовой анализ // Юридический вестник ДГУ. 2020. Т. 33. № 1. С. 9–14.
6. Грачев Н. И. Особенности правовых актов президента РФ и конституционно-правовая формула президентской власти в России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2021. № 2. С. 22–38
7. Гунич С. В., Ступницкий А. Е. Модернизация полномочий главы государства в контексте поправок к Конституции Российской Федерации // Lex russica. 2021. Т. 74. № 3. С. 52–61
8. Дробот С. Е. Принцип разделения и взаимодействия властей в системе российского конституционализма: дис.... канд. юрид. наук. — ФГАОУ ВО «Южно-Уральский государственный университет», 2021. — 259 с.
9. Евсикова Е. В. Закон о поправке в Конституцию Российской Федерации 2020: некоторые аспекты теории и практики // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. 2021. Т. 7. № 4. С. 58–71.
10. Занко Т. А. Конституционные поправки 2020: влияние на федеральную исполнительную власть // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 3. С.7–22.
11. Иванов О. Б. Местное самоуправление после принятия поправок к Конституции Российской Федерации: перспективы развития, правовое регулирование // Власть. 2021. Т. 29. № 2. С. 118–122.
12. Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. — М.: Проспект, 2019. — 592 с.
13. Лакеева А. В. Соблюдение принципа разделения властей как основа эффективной системы государственного управления // Молодой ученый. 2019. № 39 (277). С. 115–118.
14. Мишин И. Е. К вопросу о принятых поправках к Конституции Российской Федерации, влияющих на статус ОМСУ // Вопросы российского и международного права. 2021. Т. 11. № 9–1. С. 151–155.
15. Хайрулина Л. Р., Воробьева И. А. Проблемы соблюдения принципа разделения властей в Российской Федерации // Научно-практические исследования. 2020. № 5–4 (28). С. 101–104
16. Чуксина В. В., Мирвода К. А. Поправки в Конституцию Российской Федерации: продиктованная необходимость и последствия в условиях современного мира // Пролог: журнал о праве. 2021. № 2. С. 62–68.
17. Шаблинский И. Новый баланс: как поправки в Конституцию повлияют на иерархию власти РБК — https://www.rbc.ru/opinions/politics/28/01/2020/5e3002949a7947aaa2899523
