Принципы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации



В статье кратко рассматриваются основные принципы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, дается определение этих принципов и делается попытка их классификации.

Ключевые слова: законодательный процесс, субъекты Российской Федерации, принцип, законодательная деятельность.

Законодательный процесс, по определению Е. А. Пискуновой, — это «деятельность определенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также законами субъектов РФ, их конституциями и уставами, субъектов, связанная с реализацией права законодательной инициативы, по рассмотрению, обсуждению, в том числе с привлечением общественности, принятию, подписанию и обнародованию, изменению и отмене законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации» [13, с. 67]. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации, по мнению С. М. Бекетовой — это «организационно-процессуальная деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (или народа), направленная на принятие законов» [4, с. 89].

Законодательный процесс в России основывается на ряде принципов, как закрепленных нормативно, так и выделяемых в теории конституционного права. Принцип — это «основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки и т. п». [11, с. 515]. Соответственно, под принципами законодательного процесса можно понимать руководящие идеи, основные начала законодательного процесса, определяющие вектор его развития.

На сегодняшний день в науке выделяется множество принципов законодательного процесса и предлагается несколько их классификаций. Прежде всего стоит перечислить те принципы, которые закреплены законодательно.

В статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [9] перечислены принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации:

1) обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

2) верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

3) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

4) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

5) единство системы публичной власти;

6) согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях;

7) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

8) разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти;

9) признание и гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в пределах своих полномочий и осуществление на всей территории Российской Федерации;

10) самостоятельное осуществление органами публичной власти своих полномочий;

11) гарантии финансового обеспечения исполнения полномочий, которыми наделяются органы публичной власти в результате разграничения полномочий;

12) обеспечение гласности в деятельности органов публичной власти, в том числе посредством предоставления доступа к информации о деятельности органов публичной власти;

13) государственный контроль (надзор), парламентский контроль и общественный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц.

Поскольку данные принципы распространяются на все виды деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, то, соответственно, эти принципы также применяются и при осуществлении ими деятельности в рамках законодательного процесса. Приведенные выше принципы являются общими, однако, как уже было сказано, в литературе выделяется большое количество иных принципов, как общепринятых, так и порождающих полемику. Основные принципы, называемые в литературе — это принципы законности, демократизма, гласности, гуманизма, федерализма, научности, профессионализма, планирования законодательной деятельности.

Принцип законности означает «строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил» [10, с. 402]. Иными словами, законодательный процесс должен осуществляться только уполномоченными на то законом субъектами, не должно допускаться нарушение процессуальных норм, регулирующих сроки и порядок деятельности таких субъектов. При этом конечный продукт законодательного процесса — закон не должен противоречить вышестоящим или равным по силе правовым актам.

Принцип демократизма подразумевает участие населения в законодательном процессе. Р. Б. Головкин пишет: «демократизация правотворчества, если она осуществляется реально, то вредна низким уровнем компетентности субъектов правотворчества и коллективной безответственностью. Если демократизация правотворчества — это некая «красивая условность», абстрактный принцип, то демократия в правотворчестве — это ситуация, когда слабокомпетентное большинство правотворческого органа принимает решения под давлением компетентного меньшинства либо под давлением исполнительной власти (и на федеральном, и на региональном уровнях). Следовательно, демократизация правотворчества в том виде, в каком существует сегодня, — это лишь идеальный принцип, реализация которого на практике может причинить вред правовой регламентации общественных отношений» [6, с. 113]. Таким образом, Р. Б. Головкин указывает на несостоятельность принципа демократизма законодательного процесса, потому что он по своей природе противоречит рассмотренным ниже принципам профессионализма и научности, поскольку они закрепляют обратный тезис о том, что нормотворчество — это узкая сфера, в которой должны работать профессионалы. В противовес этому можно возразить, что «принцип демократизма означает изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере правотворчества, учет общественной поддержки проектов правовых актов» [10, с. 402]. К тому же принятие законов осуществляется депутатами, т. е. выборными лицами, которым народ доверил представление своих интересов, что является формой демократии.

Принцип гласности состоит в открытости процесса принятия законов и возможности общественного обсуждения законопроектов. Также, по мнению Д. В. Чухвичева, «принцип гласности означает, что обо всех стадиях законотворческого процесса общество должно быть своевременно информировано» [16, с. 90].

Принцип гуманизма направлен на защиту прав и свобод человека, прежде всего прав и свобод личных, как-то: право на жизнь, на свободу передвижения, на неприкосновенность личности и др. Принимаемые законы должны содержать механизмы защиты прав и свобод и предусматривать возможность их восстановления в случае, если они будут нарушены.

Принцип федерализма, по мнению Т. А. Золотухиной, «в настоящее время является одним из основных при характеристике любой государственно-правовой деятельности в России» [7, с. 94]. Как указывает А. Н. Фатеев, «принцип федерализма является основным критерием для определения степени влияния институтов федерального законодательного процесса на порядок построения данного процесса в субъектах Российской Федерации» [15, с. 348]. Суть этого принципа во взаимодействии федеральных и региональных органов власти с соблюдением предусмотренного законом разграничения их полномочий и предметов ведения.

Принцип научности заключается в использовании приемов и методов научного анализа достижений науки и следовании объективным критериям оценки. «К участию в правотворческой деятельности должны привлекаться ученые, эксперты, другие специалисты, способные прогнозировать последствия принятия того или иного нормативного акта» [3, с. 21]. При подготовке законопроекта должны учитываться объективно существующие социальные, экономические, политические и иные факторы, должны применяться результаты научных исследований не только в правоведении, но и в других областях знаний.

Принцип профессионализма, по мнению А. И. Абрамовой, «выражается в требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных в работе над законопроектом, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне» [2, с. 17]. В законодательном процессе на различных этапах должны участвовать не только юристы, но и ученые и практики из иных отраслей научного знания. Привлечение специалистов к разработке закона, несомненно, является условием обеспечения «качества» принимаемого нормативного акта. Для того, чтобы не нарушать принцип демократизма, в подготовке законопроекта должны участвовать не только работники государственных учреждений, но и члены независимых экспертных сообществ.

Принцип планирования законодательной деятельности означает «осуществление уполномоченными органами парламента (палат парламента) в закрепленном нормативными правовыми актами порядке мероприятий по установлению порядка, последовательности, сроков рассмотрения законопроектов и принятия (одобрения) законов» [14, с. 6]. Как отмечает А. И. Абрамова, «планирование позволяет избежать поспешности в законотворческой работе, создать условия для подготовки качественных законодательных актов, устранить случаи их дублирования, а также повысить результативность нормативно-правового регулирования общественных отношений и активно содействовать правовому развитию государства и общества» [1, с. 41].

Многие авторы, в т. ч. и А. А. Кененов, выделяют и другие принципы законодательного процесса: «принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей, принцип понятийной определенности, принцип модальной сбалансированности, принцип ретрибутивной обеспеченности» [8, с. 41].

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей означает, что принятие каждого закона должно быть обусловлено социально-экономической обстановкой в обществе, его содержание должно определяться закономерностями общественного развития, реальными потребностями и запросами социальных групп.

Принцип понятийной определенности состоит в том, что используемые в законодательстве термины и понятия должны быть доступны для понимания и уяснения их смысла как правоприменителями, так и рядовыми гражданами, и использоваться во всех правовых актах в одном и том же смысле; нельзя допускать каких-либо неточностей, подмены либо смешения понятий.

Принцип модальной сбалансированности заключается в том, что в принимаемых законах должно соблюдаться правильное соотношение диспозитивных и императивных норм; с учетом предпосылок принятия закона, сферы его регулирования и целей, преследуемых законодателем при принятии данного правового акта, в последнем количество как запретов, так и дозволений должно быть необходимым и достаточным.

Принцип ретрибутивной обеспеченности означает, что вновь принятый закон должен содержать нормы об ответственности за его нарушение. Закрепленный в законе механизм наложения санкций за его неисполнение служит гарантией его соблюдения и восстановления прав, нарушенных в результате его нарушения.

В литературе предлагаются различные классификации принципов законодательного процесса по множеству оснований. Представляется, что принципы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации можно подразделять на закрепленные нормативно и на выделяемые в теории юриспруденции. Некоторыми учеными принципы законодательного процесса также подразделяются на общие (относящиеся как к федеральному законодательному процессу, так и к такому процессу на региональном уровне) и региональные. К примеру, Т. П. Виноградов выделяет два региональных принципа: «принцип обеспечения законами субъектов Российской Федерации единого правового пространства и принцип усиления законами субъектов Российской Федерации полноты и защищенности прав граждан» [5, с. 60]. Однако, как пишет Е. А. Пискунова, «следует отметить нецелесообразность разделения принципов федерального и регионального законодательных процессов. Такое разделение могло бы иметь место при условии закрепления одних принципов на федеральном, а других на региональном уровне, но, поскольку такого закрепления не происходит, то и выделение их в отдельные группы не имеет смысла» [12, с. 41].

Таким образом, принципы законодательного процесса в субъектах Российской Федерации — это основополагающие, базовые начала, установления и идеи, на которых строится законодательная деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и которые определяют цели, задачи и направления этой деятельности. Множество принципов, которые предлагаются наукой, можно классифицировать по критерию законодательного закрепления (закрепленные и не закрепленные в правовых актах) и по кругу общественных отношений, на которые данные принципы распространяют свое действие (общие принципы, на которых основывается любая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации, и специальные принципы, на которых основана только законодательная деятельность таких органов). Как отмечает А. А. Югов, точное следование выработанным в теории и на практике принципам гарантирует внутреннее единство, непрерывность и слаженность законотворческого процесса, легальность и легитимность юридических процедур, логичность и гармоничность содержания законопроекта и в конечном счете обеспечивает эффективность действия принимаемого закона [17, с. 62].

Литература:

1. Абрамова, А. И. Актуальные проблемы планирования законодательной деятельности / А. И. Абрамова. — Текст: непосредственный // Журнал российского права. — 2012. — № 3. — С. 41–50.
2. Абрамова, А. И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования / А. И. Абрамова. — Текст: непосредственный // Журнал российского права. — 2007. — № 2. — С. 14–23.
3. Ануфриева, Н. А. Совершенствование правотворческого процесса как условие единства законодательной системы Российской Федерации / Н. А. Ануфриева. — Текст: непосредственный // Современное право. — 2012. — № 7. — С. 20–26.
4. Бекетова, С. М. Понятие и особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации / С. М. Бекетова. — Текст: непосредственный // Конституционализм и государствоведение. — 2015. — № 1. — С. 86–95.
5. Виноградов, Т. П. Принципы законотворческого процесса в России: понятие, значение и система / Т. П. Виноградов. — Текст: непосредственный // Конституционное и муниципальное право. — 2016. — № 1. — С. 58–61.
6. Головкин, Р. Б. Идеальная привлекательность и практическая несостоятельность принципа демократизации правотворчества / Р. Б. Головкин. — Текст: непосредственный // Юридическая техника. — 2014. — № 8. — С. 113–117.
7. Золотухина, Т. А. Принципы законотворческой деятельности: попытка обобщения и теоретического анализа / Т. А. Золотухина, Е. Е. Тонков. — Текст: непосредственный // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. — 2017. — № 3. — С. 89–95.
8. Кененов, А. А. Логические основы законотворческого процесса / А. А. Кененов, Г. В. Чернобель. — Текст: непосредственный // Правоведение. — 1991. — № 6. — С. 71–76.
9. «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»: Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 14.02.2021) / Российская газета. 27.12.2021. № 294.
10. Общая теория государства и права. Академический курс в трех томах / отв. ред. Марченко М. Н. М., 2010. Т. 2. С. 402.
11. Ожегов, С. И. Словарь русского языка / С. И. Ожегов. — М., 1986. — 797 c. — Текст: непосредственный.
12. Пискунова, Е. А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: специальность 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»: дисс. … канд. юрид. наук / Пискунова Екатерина Александровна; Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина. — Москва, 2015. — 206 c. — Текст: непосредственный.
13. Пискунова, Е. А. Понятие законодательного процесса в субъектах Российской Федерации / Е. А. Пискунова. — Текст: непосредственный // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 9. — С. 54–58.
14. Старовойтов, А. В. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности: специальность 12.00.02 «Конституционное право; муниципальное право»: автореф. дисс. … канд. юрид. наук / Старовойтов Алексей Вячеславович; Московский гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. — М., 2004. — 28 c. — Текст: непосредственный.
15. Фатеев, А. Н. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное / А. Н. Фатеев. — Текст: непосредственный // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. С. А. Авакьяна — М., 2003. — С. 346–350.
16. Чухвичев, Д. В. Законодательная техника: учеб. пособие / Д. В. Чухвичев. — М., 2010. — 418 c. — Текст: непосредственный.
17. Югов, А. А. Структура законотворческого процесса как целостной системы / А. А. Югов. — Текст: непосредственный // Российское право: Образование. Практика. Наука. — 2018. — № 5. — С. 55–64.