Ключевые слова: окружающая среда, охрана природы, административная ответственность, охрана, положение
Keywords: environment, nature protection, administrative responsibility, protection, provision
Рассмотрение вопросов административно-правового регулирования административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации невозможно всецело без сравнительного анализа с законодательством об административных правонарушениях в области окружающей среды и природопользования других государств, в частности Республики Польши. Поэтому актуальным является сопоставление национального и зарубежного аспектов законодательства об административных правонарушениях в области окружающей среды и природопользования, что мы и попытаемся сделать.
Проблемы установления административной ответственности за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования являются актуальными для всех государств, поскольку она выступает эффективным инструментом государственного управления для рационального формирования окружающей среды и управлении экологическими ресурсами.
В Польше большое внимание уделяется вопросу по поддержанию качественного уровня правовой поддержки экологической повестки. Основным правовым актом, регулирующим природоохранные ресурсы, является Закон об охране природы от 16 апреля 2004 года. Природа «охраны природы», согласно статье 2 вышеупомянутого закона, заключается в сохранении, устойчивом использовании и восстановлении ресурсов, образований и компонентов природы [1].
Существует достаточное количеств отдельных субъектов, участвующих в правовом обеспечении охраны природы. В частности, такой субъект как региональный директор по охране окружающей среды — это некомбинированный орган государственного управления.
Наиболее важные полномочия регионального директора по охране окружающей среды в отношении охраны природы включает в себя:
1) создание и ликвидация форм охраны природы в соответствии с Законом о природе охране природы;
2) принятие решений в соответствии с Законом об охране природы;
3) ведение судопроизводства и выполнение других задач, указанных в Законе от 13 апреля 2007 года о предотвращении и восстановлении ущерба окружающей среде;
4) сотрудничество с органами местного самоуправления в вопросах оценки воздействия на окружающую среду и охраны природы.
Также отмечается, что региональный директор по охране окружающей среды имеет статус потерпевшего в делах об уголовных преступлениях, которые наносят ущерб природной среде, на территориях, охваченных такими формами охраны природы, как заповедники. Это связано с тем, что, поскольку региональный директор по охране окружающей среды в соответствии с природоохранным законодательством осуществляет надзор за вышеупомянутыми формами охраны природы, представляя в этом отношении государственную казну, преступления, совершенные в этих областях, придают региональному директору по охране окружающей среды статус жертвы в таких делах [3]. Тот факт, что региональный директор по охране окружающей среды наделен статусом потерпевшего, влечет за собой возможность его участия в судебном разбирательстве в качестве вспомогательного обвинителя. Данный аспект способствует ускорению судебного делопроизводства и укрепляет позицию государства по такому острому вопросу как охрана заповедников [4].
Общественные организации также должны быть включены в число субъектов, занимающихся законной охраной природы. Под общественными организациями следует понимать профессиональные, самоуправленческие, кооперативные и другие общественные организации. Это определение является открытым, с очень широким субъективным охватом. Экологическая организация — это общественная организация, уставной целью которой является защита окружающей среды. Права общественных организаций на осуществление деятельности по охране окружающей среды, а значит и по охране природы, имеют свои источники в гражданском, уголовном, но прежде всего в административном праве. В контексте административного права законодательства Польши существует два источника прав. Первый — это статья 31 Кодекса административного судопроизводства [6], которая дает общественным организациям право — в вопросах, касающихся других лиц — требовать:
1) возбуждения дела;
2) допуск к участию в разбирательстве, если это оправдано уставными целями данной организации и подкреплено социальным интересом.
Вторым правовым основанием для деятельности экологических организаций является положение статьи 44 Закона о предоставлении информации об окружающей среде, в соответствии с которым экологические организации, которые, ссылаясь на свои уставные цели, сообщают о своей готовности участвовать в конкретном разбирательстве, требующем участия общества, участвуют в этом в этом разбирательстве в качестве стороны. В соответствии со статьей 24 Закона от 13 апреля 2007 года «О среде предотвращении и возмещении ущерба окружающей среде любое лицо может сообщить в орган охраны окружающей среды о возникновении либо прямой угрозы ущерба окружающей среде, либо ущерба окружающей среде. Экологическая организация, которая направила уведомление в соответствии с вышеуказанной статьей, на основании которого было возбуждено дело, имеет право участвовать в этом разбирательстве в качестве стороны [5].
Общественные организации получили законные возможности участия в охране природы, в частности, в соответствии с Законом об охране природы. В соответствии с его положениями, общественные организации, среди прочего могут:
1) участвовать в разработке плана охраны природы;
2) участвовать в процедуре, предметом которой является подготовка проекта программы по сохранения и устойчивому использованию биологического разнообразия вместе с проектом плана действий.
Положения, регулирующие содержание и применение институтов юридической ответственности, связанных с охраной окружающей среды, включая охрану природы, содержатся в ряде актов, как непосредственно связанных с охраной окружающей среды, так и носящих более общий характер. Закон об охране окружающей среды по своему содержанию содержит отдельный раздел, включающий вопросы, связанные с тремя отдельными видами ответственности — гражданской, уголовной, административной. Однако эти положения, в принципе, не являются комплексным регулированием.
Следовательно, система положений о юридической ответственности, связанной с обязательствами по охране окружающей среды, включая охрану природы, содержит:
1) в области уголовной ответственности — основные виды экологических преступлений, регулируемых положениями Уголовного кодекса, дополненные различными видами преступлений, связанных с нарушением положений конкретных актов и положениями об ответственности коллективных органов, а также весьма обширный набор различных видов преступлений, состоящих в нарушении охранных обязательств, закрепленных в положениях экологических актов и преследуемых по закону в соответствии с этими актами;
2) в области административной ответственности — несколько инструментов общего характера регулируемых положениями раздела III раздела VI Закона об охране окружающей среды и ряд специальных инструментов, связанных с обеспечением исполнения конкретных обязательств, регулируемых положениями как Закона об охране окружающей среды, так и конкретными актами, применимыми в соответствии с этими актами; С мая 2007 года особое и большое значение имеют положения о предотвращении экологического ущерба и восстановлении, содержащиеся в отдельном законе.
3) в области гражданской ответственности — прежде всего, общие положения, содержащиеся в Гражданском кодексе, в определенной степени, измененные или дополненные положениями раздела VI Закона об охране окружающей среды. Закона об охране окружающей среды; их дополняют положения, содержащиеся в определенных конкретных актах.
Здесь следует подчеркнуть, что поведение, наказываемое режимами уголовной, административной и гражданской ответственности охватывает очень широкий спектр фактических ситуаций. Это может вызвать определенные трудности для субъектов, использующих эту среду, и не только из-за того, что система обширна и сложна. Как правило, субъекты, использующие среду, рассматривают свое поведение в свете потенциальной уголовной ответственности и считают отсутствие такой ответственности как легитимацию правильности действий. Важной проблемой является вопрос наложения административной и уголовной ответственности. Возможно, что одно действие правонарушителя соответствует критериям преступления или правонарушения и гипотезе административной и правовой нормы. Действующее законодательство допускает возможность наступления негативных правовых последствий на основании обоих видов ответственности одновременно.
В польском законодательстве нет полной структуры административной ответственности, и ее элементы можно найти в различных правовых нормах. Существует множество решений, основанных на том, что государственные административные органы должны реагировать на нарушение состояния окружающей среды юридическими лицами, особенно предприятиями. Поэтому именно административные органы, которые как преследуют нарушителей, так и определяют, существует ли ответственность. Суды участвуют в таких делах только для пересмотра административных действий [2].
Рассматриваемая деятельность административных органов является элементом правительственного мандата по защите окружающей среды и заботе о ее надлежащем состоянии. Их деятельность направлена на защиту общественных интересов, хотя очевидно и часто индивидуальные интересы защищаются вместе с общественными и параллельно с ними. Администрация действует в таких ситуациях на основании законодательных полномочий, и возбуждение дела не зависит от каких-либо заявлений заинтересованных лиц, например, тех, кому нанесен ущерб в результате разрушения окружающей среды.
Административная ответственность основана на признании факта причинения вреда окружающей среде. При этом не имеет значения, был ли причинен вред имуществу реальных лиц (что может быть существенным в случае гражданской ответственности), или была ли установлена вина правонарушителя, напротив, является необходимым в случаях уголовной ответственности.
Министр окружающей среды может заставить субъекты хозяйствования предпринять действия, направленные на устранение причин вредного воздействия на окружающую среду или потенциальной опасности для нее. Министр окружающей среды также может определить, в каком объеме хозяйствующие субъекты обязаны восстановить окружающую среду в надлежащее состояние. При установлении таких обязательств министр окружающей среды учитывает общественные интересы, существующее состояние загрязнения или опасности для окружающей среды, а также реальную возможность того, что такие обязательства будут выполнены.
В случае, когда хозяйствующий субъект не может выполнить обязательство в натуре, министр окружающей среды обязывает его внести в Национальный фонд охраны окружающей среды пропорциональную стоимости ущерба, возникшего в результате нарушения состояния окружающей среды. Инспекция по охране окружающей среды, а в некоторых случаях и местное самоуправление, принимает решения о начислении финансовых штрафов за нарушение правил охраны окружающей среды со стороны юридических лиц. Такие штрафы начисляются в следующих случаях: изменение типа или количества разрешенных веществ, выбрасываемых в воздух, превышение допустимого уровня шума, сбор или сброс отходов в неразрешенных местах или с нарушением установленного порядка, уничтожение зеленых насаждений, деревьев и кустарников, а также сброс отходов, не соответствующих установленным нормам, в воду или почву. Верхние пределы штрафов определяются Советом министров.
Польское законодательство допускает принятие решений, предписывающих прекращение или ограничение хозяйственной деятельности, которая может оказывать нагрузку на окружающую среду. Это радикальная мера, которая должна применяться, в крайнем случае, поскольку, помимо положительных результатов, она влечет за собой и негативные последствия, например, нарушение рынка или безработицу. Именно поэтому решению о прекращении предпринимательской деятельности, как правило, должно предшествовать более мягким мерам, а также предупреждениям и предписаниям о внесении изменений, благоприятных для окружающей среды.
Возобновление прекращенной предпринимательской деятельности допускается только с разрешения ведомства, издавшего приказ о прекращении и запрете, при условии, что методы осуществления хозяйственной деятельности были изменены таким образом, чтобы сделать их более благоприятными для окружающей среды. Перезапуск может, например, после установки надлежащего оборудования.
Решения, которые касаются прекращения предпринимательской деятельности, появляются в различных положениях польского законодательства. Они могут быть приняты в случаях чрезмерного загрязнения воздуха и воды, или, когда превышены допустимые уровни шума и вибрации. Помимо детальных положений, польское законодательство также наделяет более общими полномочиями по прекращению хозяйственной деятельности, которые ухудшают состояние окружающей среды, особенно те, которые представляют опасность для жизни и здоровья человека. Решение о прекращении хозяйственной деятельности принимается инспекции по охране окружающей среды.
Кроме того, возможно издание приказа о прекращении или ограничении хозяйственной деятельности в чрезвычайных ситуациях, а именно в случаях особо неблагоприятных атмосферных условий или при других обстоятельствах, таких как могут привести к превышению допустимой концентрации загрязнения воздуха до такой степени, что это представляет непосредственную опасность для жизни и здоровья людей. В такой ситуации министр окружающей среды издает запрет на выброс в атмосферу конкретных загрязняющих веществ в воздух. Он также может ограничить или запретить использование транспортных средств с двигателями внутреннего сгорания. Такое положение может применяться в случаях серьезной угрозы состоянию исторических памятников.
Аналогичным образом местные органы власти могут вводить ограничения на вид работ или использование технических устройств и транспортных средств, которые могут создавать опасность для окружающей среды в виде шума и вибрации. Эти органы могут предписать прекратить использование таких машин или технических установок, если не были приняты меры по ограничения опасности, которую они представляют для окружающей среды.
Аналогичные полномочия были предоставлены министру охраны окружающей среды, который может потребовать, чтобы производство или импорт машин и других технических средств, которые представляют опасность для здоровья человека здоровья человека или представляющих опасность для окружающей среды.
Во многих ситуациях органы государственного управления принимают индивидуальные административные решения. Такие решения выносятся после проведения процедуры, продиктованной положениями Кодекса административной процедуры 1960 года. Сторонами такого разбирательства могут быть субъекты, имеющие юридический интерес; обычно под этим понимаются хозяйствующие субъекты, нарушающие состояние окружающей среды, а также другие субъекты, например, владельцы соседних участков. Стороны имеют право излагать свои позиции, подавать ходатайства и участвовать в процессе доказывания.
После принятия решения административным органом стороны имеют право подать жалобу в административный орган более высокого ранга, а затем подать апелляцию в Высший административный суд. Суд рассматривает законность административного решения, как по существу, так и по процедуре, но не рассматривает его целесообразность с экономической точки зрения.
Кодекс административного судопроизводства позволяет общественным организациям, заинтересованным в деле в силу объекта своей деятельности, участвовать в административном производстве в отношении другой стороны, согласно Кодексу административного судопроизводства. В таких ситуациях общественные организации имеют те же процессуальные права, что и непосредственно участвующие стороны.
Профсоюзы и общественные организации, заинтересованные в охране окружающей среды по роду своей деятельности, также имеют право требовать от государственных административных органов принятия мер, направленных на устранение экологической опасности. В этом случае ведомство обязано начать разбирательство и вынести соответствующие административные постановления, например, о прекращении определенных хозяйственных операций, наносящих вред окружающей среде, или о наложении штрафа.
Таким образом, исследование опыта административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования в зарубежных странах позволяет отметить, что есть востребованность его изучения и апробирования к российскому законодательству.
Предлагаем дополнить статью 12. Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [7], — «Экологические организации, которые, ссылаясь на свои уставные цели, сообщают о своей готовности участвовать в конкретном разбирательстве, требующем участия общества, участвуют в этом в этом разбирательстве в качестве стороны».
Литература:
- Законодательный вестник No. 2004 г. № 92, п. 880
- Официальный сайт Лиги по охране природы (www.lop.org.pl), доступ на 11 апреля 20122 года.
- Охрана природы в Польше — важнейшие правовые акты (www.ochronaprzyrody.wuw.pl). Доступ 10 апреля 2022 г.
- Ministerstwo Klimatu i Środowiska. — Текст: электронный // Служба Республики Польша: [сайт]. — URL: https://www.gov.pl/web/klimat (дата обращения: 01.05.2022).
- Czasopisma naukowe. — Текст: электронный // ISP PAN: [сайт]. — URL: https://politic.edu.pl/ (дата обращения: 25.04.2022).
- Kodeks postępowania administracyjnego. — Текст: электронный // e-prawnik.pl: [сайт]. — URL: https://dokumenty.e-prawnik.pl/kodeksy/kodeks-postepowania-administracyjnego/przepisy-ogolne-2/strona.html (дата обращения: 01.05.2022).
- Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 26.03.2022) «Об охране окружающей среды» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/4a6d5ec2bafa8c73dd98164c4d53525860126ecb/ (дата обращения: 13.05.2022).
