В статье автор определяет понятия таких правовых явлений, как «система органов исполнительной власти» и «структура органов исполнительной власти».
Ключевые слова: система, структура, органы исполнительной власти.
Еще в 1998 году в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» было о отмечено, что «в решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса»... [1 ].
Однако до настоящего времени в законодательстве Российской Федерации, равно как и ее субъектов, отсутствует единообразный подход к пониманию системы и структуры органов исполнительной власти.
Конституционный Суд Российской Федерации, формируя по данному вопросу свою правовую позицию, отметил, что, «являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру; при этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом»... [2].
Несмотря на то, что федеральные нормативные правовые акты не закрепляют определение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, анализ указов Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. No 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [3] и от 21 мая 2012 г. No 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [4] позволяет охарактеризовать систему органов исполнительной власти, как совокупность их организационно-правовых форм с учетом осуществляемых функций, а структуру — как перечень конкретных федеральных органов исполнительной власти с учетом их иерархии.
Так, например, в системе федеральных органов исполнительной власти федеральное министерство «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности...; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств...; осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов» (п. 3 указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314).
В данном случае автор соглашается с позицией Ю. Н. Старилова, согласно которой «система органов — это необходимая совокупность органов государственного управления, а структура органов — реально действующая система органов федеральной исполнительной власти. Иначе говоря, «система органов» — это стратегическое понятие, отражающее необходимость создания конкретной совокупности государственных органов, тогда как понятие «структура» характеризует наличие определенной системы органов в тот или иной период времени... Система органов является более широким понятием, чем их структура, ибо последняя зависит в основном от самой системы органов» [5].
Таким образом, автор формулирует следующее: система органов исполнительной власти представляет собой «фундамент» всей системы государственного управления, а структура — «надстройку», которая может изменяться (реорганизовываться) в зависимости от конкретных социально-экономических и политических условий.
Отсутствие единого легального определения категорий «система органов исполнительной власти» и «структура органов исполнительной власти» привело к смешению данных понятий в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации.
В ряде субъектов Российской Федерации законодатель, раскрывая систему органов исполнительной власти, ограничивается лишь перечислением их организационно-правовых форм, не затрагивая вопроса о функциях.
Так, например, согласно ст. 2 Закона Воронежской области от 17 октября 2012 года № 111-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области» «в систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области входят: высший исполнительный орган государственной власти Воронежской области — правительство Воронежской области; иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области: департаменты, управления, инспекции, представительство Воронежской области» [6].
В соответствии со ст. 51 Устава (Основного Закона) Саратовской области от 24.05.2005 г. № 26-ЗСО «систему органов исполнительной власти области составляют: возглавляемое Губернатором области Правительство области; министерства, комитеты, управления и иные органы исполнительной власти области» [7].
Однако, автор отмечает, что в некоторых субъектах Российской Федерации были предприняты попытки определения содержания понятий «система органов исполнительной власти» и «структура органов исполнительной власти».
Показательным в этом аспекте является Закон Республики Крым от 29.05.2014 No 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», согласно ст. 1 которого под системой исполнительных органов государственной власти понимается «совокупность органов государственной власти Республики Крым, деятельность которых направлена на обеспечение исполнительной власти в Республике Крым, путем государственного управления, наделенных в этих целях государственно-властными полномочиями, закрепленными в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, Конституции Республики Крым и законах Республики Крым, настоящем Законе, а также в соглашениях с федеральными органами исполнительной власти в рамках предметов ведения Республики Крым и совместного ведения Российской Федерации» [8] (п. 2); под их структурой — «перечень исполнительных органов государственной власти Республики Крым, включая их официальные наименования, образованных в соответствии с Конституцией Республики Крым, настоящим Законом и иными законами» (п.3). При этом в ст. 9 закона закрепляется открытый перечень организационно-правовых форм исполнительных органов государственной власти Республики Крым (Совет министров Республики Крым; министерства Республики Крым; государственные комитеты Республики Крым; службы Республики Крым; агентства Республики Крым; инспекции Республики Крым; иные исполнительные органы государственной власти Республики Крым), а в ст.11- их функции. Так, «министерство Республики Крым — это исполнительный орган государственной власти Республики Крым, проводящий государственную политику и осуществляющий функции по нормативно-правому регулированию, контролю и надзору в установленной сфере деятельности, отраслевое или межотраслевое управление в наиболее важных отраслях и установленных сферах деятельности, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, а также координирующий в установленных случаях деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти Республики Крым; государственный комитет Республики Крым — исполнительный орган государственной власти Республики Крым, проводящий государственную политику и осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в установленной сфере деятельности, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном органе; служба Республики Крым — исполнительный орган государственной власти Республики Крым, осуществляющий функции по контролю и надзору, а также специальные функции в установленной сфере деятельности; агентство Республики Крым — исполнительный орган государственной власти Республики Крым, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору; инспекция Республики Крым — исполнительный орган государственной власти Республики Крым, осуществляющий в установленной сфере (сферах) деятельности функции по контролю и надзору; иные исполнительные органы государственной власти Республики Крым — исполнительные органы государственной власти Республики Крым специальной компетенции, осуществляющие закрепленные за ними отдельные полномочия, а также исполнительные органы государственной власти Республики Крым, формируемые в целях исполнения полномочий по обеспечению деятельности Главы Республики Крым как высшего должностного лица Республики Крым, Совета министров Республики Крым как высшего исполнительного органа государственной власти Республики Крым».
И все-таки автор подчеркивает, что отсутствие единого подхода региональных законодателей к пониманию «системы органов исполнительной власти» и «структуры органов исполнительной власти» обусловлено, прежде всего, пробелами «рамочного» Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в ст. 17 которого, несмотря на наименование «Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации», не раскрываются основы данной системы.
Поэтому «в целях укрепления единой системы исполнительной власти, ее способности проводить социально-экономические преобразования по выводу страны из кризиса, осуществлять эффективную региональную политику, защищать права и свободы человека и гражданина, бороться с преступностью» [9], автор считает целесообразным дополнить статью 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. No 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» примечанием следующего содержания:
«Под системой органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в настоящем Федеральном законе следует понимать совокупность их организационно-правовых форм, различающихся своим правовым статусом.
Под структурой исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в настоящем Федеральном законе следует понимать иерархический перечень соответствующих органов исполнительной власти».
Такое дополнение, с одной стороны, будет способствовать упорядочению организации исполнительной власти в Российской Федерации, с другой стороны, обеспечит повышение эффективности государственного управления.
Литература:
- Российская газета. — 1998. — № 36. — 24 февраля.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г») (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ.- 1999.- № 3.
- Собрание законодательства РФ.- 2004. — No 11. — Ст. 945.
- Собрание законодательства РФ. — 2012. — No 22. — Ст. 2754.
- Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т.- М., 2002. — Т. I. — С. 509.
- Собрание законодательства Воронежской области. — 2012. — № 29.
- Неделя области. — 2005. — № 38 (156). — 04 июня.
- Крымские известия. — 2014. — No 103–104(5514–5515). — 30 мая.
- Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1994. — No 24. — Ст. 2598.
