В науке гражданского права нет однозначного ответа на вопрос о правовой сущности договоров по поставке товаров, выполнению работ и оказание услуг для государственных и муниципальных. Дело в том, что они сочетают в себе элементы гражданско-правового договора и многочисленные административные элементы, а правоприменительная практика не учитывает изменения, которые имели место в механизме правового регулирования исследуемых правоотношений. Это порождает проблемы, например, при решении вопроса о гражданско-правовой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение соответствующих договоров. Вышеизложенные проблемы и являются предметом настоящей статьи.
Ключевые слова: гражданское право, договор поставки, товар, муниципальные нужды, государственные нужды, ответственность, административные элементы, государство
In the science of civil law, there is no unambiguous answer to the question of the legal essence of contracts for the supply of goods, performance of works and provision of services for state and municipal. The fact is that they combine elements of a civil contract and numerous administrative elements, and law enforcement practice does not take into account the changes that have taken place in the mechanism of legal regulation of the legal relations under study. This creates problems, for example, when resolving the issue of civil liability for non-performance or improper performance of relevant contracts. The above concerns are the subject of this article.
Keywords: civil law, supply contract, goods, municipal needs, state needs, responsibility, administrative elements, state
Современное законодательство регулирует гражданско-правовую ответственность в области поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд достаточно подробно, сочетая нормы гражданского права и административного. Однако в этой сфере всё равно существует множество проблем. Следует рассмотреть наиболее серьёзные из них.
Прежде всего нужно отметить, что для гражданско-правовой ответственности в области государственных (муниципальных) контрактов характерны те же проблемы, что и для договорного права в целом. Иными словами, проблемы гражданского права актуальны и для исследуемой сферы. Как было сказано ранее, контракт может быть расторгнут в одностороннем порядке лишь по следующим причинам: ненадлежащее исполнение обязательств либо их неисполнение (как заказчиком, так и исполнителем).
В связи с этим И. И. Ординарцев отмечает следующие проблемы. Один из первоочередных вопросов: что можно считать недобросовестным исполнением контракта. Среди очевидных вариантов: нарушение сроков, качества, объёмов и др. [4].
Также к недобросовестному или ненадлежащему исполнению контракта, по мнению исследователя, можно отнести невыполнение, а также несвоевременное исполнение условий контракта, обязательств стороны по контракту [1]. Например, если в контракте предусмотрена этапность исполнения контракта, то просрочку или некачественное выполнение этапа можно расценить как обстоятельство недобросовестного (ненадлежащего) исполнения гражданского законодательства и законодательства о контрактной системе.
Также следует рассмотреть вопрос о проблемах обеспечения исполнения контракта. Ранее было отмечено, что ФЗ «О контрактной системе» как бы смешивает меры ответственности и меры обеспечения. Поэтому представляется важным исследовать проблемы обеих групп мер для того, чтобы сделать вывод об их влиянии на институт гражданско-правовой ответственности применительно к контрактам.
Один из способов обеспечения обязательств по договору поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд — это независимая гарантия.
Согласно ст. 368 ГК РФ, по независимой гарантии гарант принимает на себя по просьбе другого лица (принципала) обязательство уплатить указанному им третьему лицу (бенефициару) определённую денежную сумму в соответствии с условиями данного гарантом обязательства независимо от действительности обеспечиваемого такой гарантией обязательства [3].
С одной стороны, законодательство стремится сделать способы обеспечения обязательств более эффективными. Так, на смену банковской гарантии пришла независимая: теперь она выдаётся не только банком, но и другой организацией. Например, Евразийским банком развития (ч. 1 ст. 45 ФЗ «О контрактной системе»). Также был учреждён специальный реестр независимых гарантий. Эти и другие изменения явно направлены на то, чтобы сделать процесс обеспечения обязательств более упорядоченным и вместе с тем дать более широкому кругу лиц (а не только банкам) принимать в них участие в роли гаранта.
С другой стороны, как отмечают исследователи, независимая гарантия как способ обеспечения обязательств на публичных торгах всё равно имеет свои недостатки.
Р. И. Романов считает, что, если положения ст. 376 ГК РФ предусматривают возможность отказа гарантом бенефициару в удовлетворении требования выплаты по независимой гарантии, а среди перечня подобных оснований указано предоставление неполного пакета необходимых документов, а также обращение бенефициара к гаранту за выходом предела срока действия гарантии, то данная норма ставит под сомнение добросовестность действий бенефициара. Дело в том, что законодатель предоставляет гаранту право не только отказать в оплате по предъявленному требованию, но и даёт возможность, по сути, приостановить исполнение до уточнения возникших вопросов, связанных с исполнением главного обязательства [6].
М. В. Белобородов считает, что законодательство о контрактах не даёт подобной возможности со стороны гаранта отказаться от удовлетворения заявленного бенефициаром денежного требования. Он отмечает, что риски финансовой организации, выдавшей независимую гарантию как обеспечение исполнения заключённого контракта, велики, но независимая гарантия сама по себе является рисковым инструментом, в связи с чем должны предъявляться высокие требования к благонадёжности поведения принципала и его добросовестности [2].
Банковская гарантия, используемая в сфере публичных закупок как разновидность независимой, должна отвечать чётким требованиям, установленным, помимо прочего, в Постановлении Правительства РФ от 8 ноября 2013 г. № 1005 «О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [5]. Однако стороны контракта часто игнорируют положения указанного акта, ограничиваясь только общими положениями ГК РФ о рассматриваемом способе обеспечения обязательств. Из-за этого затрудняется процесс привлечения стороны контракта к гражданско-правовой ответственности.
Ранее судебная практика складывалась следующим образом: арбитражные суды признавали незаконными действия заказчиков, которые отказывались принимать гарантию, не отвечающую типовой форме, но сейчас, после усиления требований к её форме и содержанию, интересы заказчика оказались более защищёнными. То есть сейчас банковская гарантия, применяемая на рынке публичных торгов, стала больше отвечать интересам заказчика [7].
Представляется, что обновлённые правила независимой гарантии, содержащиеся в ч. 2 ст. 45 ФЗ «О контрактной системе», смогут побудить участников закупок относится к содержанию гарантии более ответственно.
Нельзя не отметить, что другие изменения в ФЗ «О контрактной системе» также могут положительно сказать на правоприменительной практике. Например, новая редакция п. 1 ч. 15 ст. 95 позволяет более точно и однозначно трактовать такое основание для одностороннего расторжения контракта со стороны заказчика, как несоответствие товара либо поставщика требованиям документации. Возникал вопрос о том, когда именно должно было возникнуть такое несоответствие: до или после того, когда поставщик был внесён в реестр недобросовестных поставщиков (РНП).
Ранее судебная практика не имела однозначного ответа, хотя суды часто указывали на то, что если сведения о поставщике внесены в указанный реестр после заключения контракта, то оснований для его расторжения нет [8]. Сейчас ч. 1. 15 ст. 95 даёт на этот вопрос следующий ответ: поставщик перестаёт соответствовать условию об отсутствии сведений о нём в РНП после заключения контракта, а не до.
Таким образом, проблемы гражданско-правовой ответственности по договорам о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд можно условно разделить на две группы:
1) первая группа проблем — это те проблемы, которые характерны не только для контрактной системы, но и для гражданского права в целом. Иными словами, их причина кроется не в проблемах ФЗ «О контрактной системе», а в проблемах ГК РФ (в том числе теоретических). Сюда можно отнести следующие проблемы:
— не всегда можно определить, что конкретно следует считать недобросовестным исполнением контракта. Есть очевидные варианты, такие как: нарушение сроков, качества, объёмов и др. Однако многообразие контрактов подразумевает, что таких нарушений гораздо больше;
2) вторая группа проблем характера именно для контрактной сферы. К ним можно отнести:
— неустойка для государственных (муниципальных) контрактов применяется только как мера ответственности. То есть сужается её потенциал как обеспечительной меры. Из-за этого более высока вероятность наступления основания гражданско-правовой ответственности по контракту;
— проблемы определения размера неустойки. Так, при строительном подряде стороны могут вместо того, чтобы выделять этапы подряда, договориться о периодических приёмках и оплатах работы (как правило, каждый месяц). Однако оценить результат подряда можно будет только в будущем, когда весь процесс строительства будет завершён. А пока что объект не достроен, не введён в эксплуатации и, следовательно, не имеет какой-либо ценности с точки зрения заказчика по контракту. Из-за этого суды нередко считают, что неустойка должна начисляться исходя не из цены этапа (или месяца работы), а на основании общей цены контракта;
— проблемы независимой гарантии как одного из способа предотвратить риск нарушения стороной контракта своих обязательств. Стороны контракта часто игнорируют положения специальных актов о форме и содержании такой гарантии, ограничиваясь только общими положениями ГК РФ. Из-за этого затрудняется процесс привлечения стороны контракта к гражданско-правовой ответственности.
Литература:
- Батеева Е. В. Актуальные вопросы правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации // Аграрное и земельное право. 2019. № 2 (170). С. 67.
- Белобородов М. В. Правовое содержание независимой гарантии как способа обеспечения обязательств на рынке публичных торгов // Азиатско-Тихоокеанский регион: экономика, политика, право. 2021. № 1. С. 96.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ: в ред. от 9 марта 2021 г. // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32 Ст. 3301.
- Ординарцев И. И. Основы предотвращения правонарушений в сфере закупок для обеспечения государственных нужд: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. С. 58.
- Постановление Правительства РФ от 8 ноября 2013 г. № 1005 «О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: в ред. от 18 июля 2019 г. // Собрание законодательства РФ. 2013. № 46. Ст. 5947.
- Романов Р. И. Независимость банковской гарантии // Новый юридический журнал. 2017. № 1. С. 35.
- Корякин В.М. Гражданско-правовая ответственность сторон государственного контракта: монография. М.: Изд-во МИЭП, 2017. С. 90.
- Определение Верховного суда РФ от 3 июня 2021 г. № 310-ЭС21-7923 по делу № А14-17053/2019 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант»: сайт. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/400759938/ (дата обращения: 02.03.2022).
