В статье рассматривается материнский (семейный) капитал как форма государственной поддержки семей, имеющих детей, анализируется эффективность действия данной государственной программы, рассматриваются некоторые проблемы, возникающие в ходе реализации гражданами их прав на материнский (семейный) капитал; предлагаются новые направления использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала, позволяющие улучшить жизненную ситуацию граждан и стимулировать их к рождению детей.
Ключевые слова: материнский семейный капитал, государственная социальная поддержка семей, имеющих детей, улучшение жилищных условий, демографическая политика государства.
The article considers maternity (family) capital as a form of state support for families with children, analyzes the effectiveness of this state program, examines some problems that arise during the realization by citizens of their rights to maternity (family) capital; suggests new directions for the use of funds (part of funds) of maternity (family) capital, allowing to improve life the situation of citizens and encourage them to have children.
Keywords: maternity family capital, state social support for families with children, improvement of housing conditions, demographic policy of the state.
Важность поддержки молодых семей, повышение уровня материального благосостояния граждан, как подтверждают многочисленные исследования, является одним из главных факторов, влияющих на увеличение рождаемости. Собственно невозможность большинства семей в Российской Федерации улучшить свои жилищные условия из-за высокой цены на жилье, материальные расходы, возникающие в семьях, связанные с рождением детей, являются одним из решающих факторов, влияющих на принятие решения парами о рождении не только второго и последующих детей, но и первого. Также если посмотреть в обратной связи между демографической и экономической ситуацией, то можно увидеть, что увеличение уровня рождаемости и естественного прироста населения способствует развитию, укреплению и увеличению экономического потенциала государства.
В Российской Федерации «материнство и детство, семья находятся под защитой государства» [1] и общества. Эта позиция закреплена в части 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации, а также в иных нормативных актах, изданных на уровне субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации «каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом» [1].
«Тенденции, происходящие в семейно-брачной сфере в настоящее время в Российской Федерации, свидетельствовали и свидетельствуют о необходимости укрепления позиций семьи в обществе, что невозможно сделать без вмешательства и конкретной помощи со стороны государства» [7]. Преодоление демографического кризиса в Российской Федерации на сегодняшний день является одной из основных и важных задач государства.
Знаковым событием в реализации государственной семейной политики, направленной на улучшение жилищных условий семей, имеющих детей, стало принятие Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее — ФЗ № 256-ФЗ). Основной целью данного закона было исполнение задач, озвученных в 2006 году Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в части стимулирования рождения в семье второго ребенка и упорядочиванию отношений, связанных с приобретением и реализацией права на получение дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей.
В соответствии со ст. 3 ФЗ № 256-ФЗ «право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации, имеют следующие лица:
– мать, имеющая гражданство Российской Федерации и родившая (усыновившая) первого ребенка начиная с 1 января 2020 года, второго начиная с 1 января 2007 года, а также третьего и последующих детей начиная с 1 января 2007 года при условии, что она ранее не воспользовалась правом на получение материнского (семейного) капитала;
– отец, имеющий гражданство РФ, являющийся единственным усыновителем первого ребенка, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу, начиная с 1 января 2020 года, или второго, третьего и последующих детей, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу, начиная с 1 января 2017 года, и он не воспользовался этим правом ранее;
– отец, независимо от гражданства, в случае, когда право матери на материнский (семейный) капитал прекращается (в связи со смертью, объявлением умершей, лишением родительских прав, отмены усыновления, совершения в отношении своего ребенка умышленного преступления);
– мужчина, воспитывающий второго, третьего ребенка или последующих детей, рожденных начиная с 1 января 2007 года, или первого ребенка, рожденного начиная с 1 января 2020 года, и являющийся их отцом (усыновителем), в случае смерти женщины, не имевшей гражданства Российской Федерации, родившей указанных детей, либо объявления ее умершей;
– ребенок (дети в равных долях), в том числе несовершеннолетний ребенок, совершеннолетний ребенок, обучающийся очно в любой образовательной организации на территории Российской Федерации, за исключением дополнительного образования, до окончания обучения, возрастом не более 23-х лет, в случае, если у родителей (единственного родителя) прекратилось право на получение материнского (семейного) капитала [2].
У лиц, которые усыновил детей своего супруга, право на получение материнского (семейного) капитала не возникает. Вопрос исключения из круга лиц, имеющих право на дополнительные меры поддержки, усыновителей пасынков и падчериц был предметом рассмотрения Конституционного Суда [11]. Так, Конституционный суд Российской Федерации в своём определении от 22 ноября 2012 г. № 2166-О признал данное положение соответствующим Конституции РФ исходя из цели закона. По мнению суда, устанавливая такое правовое регулирование, законодатель исходил из того, что усыновление является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а именно лиц в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах и иными обстоятельствами. Пасынки (падчерицы) воспитываются в семье и потому не нуждаются в семейном устройстве. Их усыновление не изменяет их статуса в качестве детей, имеющих родительское попечение (пусть и от единственного родителя) [5]. Данная позиция является спорной, потому что ограничивает права определенного круга лиц на дополнительные меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала. Пасынок (падчерица) является таким же ребенком, как и усыновленный, и лица, воспитывающие как собственных детей, так и детей своих супругов, должны иметь равные права с лицами, которые в соответствии с действующим законодательством о материнском (семейном) капитале имеют такое право, поскольку одной из задач данной федеральной программы является не только увеличение рождаемости населения, но и улучшение благосостояния и материальных и жилищных условий в семье.
С мая 2020 года выдача государственного сертификата на материнский (семейный) капитал производится только в электронном виде. «Цифровая версия включает те же сведения, которые раньше были в бумажном сертификате» [4].
В настоящее время, чтобы распорядиться средствами материнского (семейного) капитала гражданин должен подать лично или по доверенности в ПФР, МФЦ, онлайн через личный кабинет на сайтах Госуслуг и ПФР соответствующее заявление установленного образца. Также в случае приобретения жилого помещения с использованием кредитных средств и средств материнского (семейного) капитала такое заявление может быть подано гражданином через банк.
Материнский (семейный) капитал нельзя продать, обменять, передать по наследству, разделить между супругами или «обналичить», поскольку это целевая выплата. Любые схемы «обналичивания» материнского (семейного) капитала являются противоправными действиями, квалифицируются как мошенничество и преследуются уголовным законодательством Российской Федерации.
В настоящее время средства материнского (семейного) капитала можно использовать полностью или частично по следующим направлениям:
– «на улучшение жилищных условий семьи;
– на получение образования ребенком (детьми);
– на формирование накопительной пенсии матери;
– на приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов;
– получение ежемесячной выплаты в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2017 г. № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей» [2].
В период с 2007 по 2021 годы органами ПФР было выдано порядка 12 млн. государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал, из которых более 1,5 млн в беззаявительном режиме, на общую сумму свыше 3,2 трлн. рублей. По состоянию на конец 2021 года около 9,5 млн. семей полностью или частично использовали материнский (семейный) капитал на выбранные ими цели [15].
Наиболее востребованным направлением его использования было и остается улучшение жилищных условий семей с детьми, поскольку из актуальных вопросов в жизнеобеспечении любой семьи наиболее важным является приобретение собственного жилья. Только 25 % граждан в Российской Федерации имеют собственную квартиру или дом со всеми удобствами, площадь которых соответствует нормативу на одного члена семьи (18 кв.м). Наиболее нуждающимися в государственной поддержке в вопросе обеспечения жильем являются молодые семьи, имеющие детей, и многодетные семьи. Согласно результатам комплексного наблюдения условий жизни населения в Российской Федерации, проведённого в 2020 году, семьи с детьми в 3,5 раза чаще, чем семьи без детей, испытывают необходимость в улучшении жилищных условий, а семьи, имеющие 3-х и более — почти в 4 раза [13].
В соответствии с полученными данными по вышеуказанному комплексному наблюдению 36,2 % семей, имеющих детей, планируют улучшить свои жилищные условия путем покупки или строительства жилья, а 40 % из них собираются использовать для этих целей средства материнского (семейного) капитала [13]. Следовательно, закономерно прослеживается то, что использование средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий с начала действия данной федеральной государственной программы и по настоящее время является наиболее востребованным целевым направлением среди граждан, на которое в соответствии с данными Росстата в среднем приходится 70–90 % использованных государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал.
Федеральный программа по выплате материнского (семейного) капитала действует в Российской Федерации уже шестнадцатый год. В течение этого периода проводилось немало исследований по эффективности действия, применения и реализации этой дополнительной меры государственной поддержки граждан. Также до сих пор в научном сообществе идет дискуссия о положительном эффекте от реализации данной федеральной программы.
Так, «ряд исследователей, приводя расчеты, утверждают, что материнский (семейный) капитал до сих пор не оказал эффекта на рост рождаемости в Российской Федерации: «Наличие программы материнского капитала увеличивает вероятность рождения второго и последующего ребенка на 1,6–2,4 %» [12].
Ученые, которые отстаивают положительное влияние федеральной программы материнского (семейного) капитала, приходят к заключению, что материнский (семейный) капитал является своевременной и актуальной, в чем то даже инновационной мерой мера государственной социальной поддержки семей с детьми, которая позволила бы решать не только в долгосрочной перспективе демографическую проблему общества, но и «здесь и сейчас» текущие проблемы семей с детьми (особенно ярко это прослеживается в при направлении материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий семьями, проживающими в сельской местности).
Если говорить в целом об улучшении демографической ситуации в Российской Федерации во время действия данной федеральной программы, то можно отметить положительную динамику среди показателей рождаемости населения.
Однако, несмотря на то, что, несомненно, сама идея материнского (семейного) капитала, достаточно позитивна, целесообразна, предполагает дополнительную помощь гражданам, имеющим детей, следует отметить, что существует ряд проблем, связанных с реализацией законодательства о материнском (семейном) капитале.
Одной из первых таких проблем является расширение направлений по использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала. Так, возможно те семьи, которые не воспользовались своим правом на материнский (семейный) капитал, хотели бы использовать данную выплату на другие направления, например, на покупку автомобиля, лечение и оздоровление детей и родителей, образование родителей и т. п.
Направление средств материнского (семейного) капитала на оплату образования одного из супругов позволит гражданам найти более высокооплачиваемую работу, а следовательно, улучшить финансовое благосостояние своей семьи.
Также, в связи со сложившейся экономической ситуацией в стране, все больше матерей выходят из декрета на работу до достижения ребенком трехлетнего возраста, поэтому целесообразно как одно из поднаправлений средств материнского (семейного) капитала на образование ввести такое направление как оплата услуг няни, однако ограничить данное направление обязательным условием, что воспитательные и образовательные услуги будут оказываться юридическими лицами, к которым будут применяться определенные требования для оказания данной услуги. Социальные выплаты на услуги няни являются довольно-таки распространенными мерами социальной поддержки семей, имеющих детей, в зарубежных странах, и в течение многих лет зарекомендовали себя как эффективный инструмент.
Еще одной важной проблемой на сегодняшний день является получение членами семьи быстрого и эффективного лечения, поскольку с каждым годом количество больных в стране увеличивается, впрочем, как и стоимость лекарств и самих медицинских услуг по диагностике и лечению различных заболеваний.
«Безусловно, государство выделяет огромные суммы на оборудование для лечения, на операции детям, различные льготы на лекарственные препараты, но для этого иногда приходится ждать годами, а некоторые болезни, например, как онкологические, развиваются стремительно» [9]. Поэтому целесообразным было бы предоставление возможности использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала на дорогостоящее лечение и лекарства, которой могли бы воспользоваться все члены семьи владельца сертификата, поскольку здоровая нация и есть основной «капитал» Российской Федерации.
Еще одной немаловажной проблемой является отсутствие возможности использовать материнский (семейный) капитал по некоторым направлениям сразу после рождения ребенка, а не ждать достижения ребенком возраста 3-х лет. Очень важно, чтобы семьи с детьми могли воспользоваться предоставленными им выплатами «здесь и сейчас», а не ждали наступления события, связанного с возрастом ребенка.
Законом предусмотрены случаи, когда возможно использовать средства материнского (семейного) капитала до достижения ребенком, в связи с которым возникло право на данную федеральную выплату, возраста 3-х лет. Так, «со дня рождения (усыновления) ребенка, в связи рождением (усыновлением) которого возникло право на» [2] материнский (семейный) капитал, средствами материнского (семейного) капитала, в соответствии с ч. 6.1 ст. 7 ФЗ № 256-ФЗ, можно воспользоваться «на уплату первоначального взноса и (или) погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого помещения, включая ипотечные кредиты» [12]. Однако, проанализировав действующие нормы ч. 6.1 ст. 7 и ч. 6 ст. 10 ФЗ № 256-ФЗ, можно прийти к выводу, что они являются коллизионными. Так, Федеральным законом от 01 марта 2020 г. № 35-ФЗ в связи с предоставление возможности женщинам, родившим (усыновившим) первого ребенка, начиная с 1 января 2020 года, получения материнского (семейного) капитала, в ФЗ № 256-ФЗ были внесены некоторые изменения и дополнения. Одним из которых было изменение в ч. 6.1 ст. 7 данного закона фразы «второго, третьего ребенка или последующих детей» на фразу «ребенка, в связи с рождением (усыновлением) которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки» [3]. В то же время законодателем не были внесены аналогичные изменения в ч. 6 ст. 10 вышеуказанного закона, в которой указано, что «средства материнского (семейного) капитала на уплату первоначального взноса, погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого помещения могут направляться независимо от срока, истекшего со дня рождения второго, третьего ребенка или последующих детей» [2]. Для устранения данной коллизии, целесообразным бы было внести изменение в ч. 6 ст. 10 ФЗ № 256-ФЗ по аналогии с изменением ч. 6.1 ст. 7 этого же закона.
Остается не решенной до настоящего время проблема равенства матерей и отцов в предоставлении им права на получение материнского (семейного) капитала и распоряжение им. Статья 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав, как женщин, так и мужчин [1]. «Изначально материнский (семейный) капитал рассматривался как выплата для матерей, и получить его могла только женщина, но с течением времени правила изменились. Сегодня государственный сертификат на материнский (семейный) капитал может получить и отец, только для его получения предъявляются более жесткие условия» [6]. Однако наблюдается коллизионное явление в законодательстве, такое как отсутствие у отца права направить средства материнского (семейного) капитала на накопительную часть его пенсии. Поэтому для устранения данного пробела целесообразно добавить в п. 3 ст. 7 ФЗ № 256-ФЗ подпункт о праве отца использовать средства (часть средств) материнского (семейного) капитала на накопительную часть его пенсии.
Также сегодня остается недостаточно изученной, и поэтому актуальной, проблема реализации своих прав на получение и использование материнского (семейного) капитала женщинами, отбывающими наказание в местах лишения свободы. Данная проблема носит несколько организационный характер, в силу ограниченности доступа заключенных к информационным ресурсам, Интернету. Также нигде в законодательстве не определен порядок, как заключенные женщины могут воспользоваться средствами материнского (семейного) капитала, возможно ли ей передать такое право по доверенности третьему лицу, например, с целью приобретения жилого помещения и улучшения жилищных условий детей, находящихся под опекой или попечительством в период отбывания женщиной наказания. Поскольку в настоящее время все большую популярность набирает электронный документооборот, то одним из вариантов решения данной программы могла бы быть организация отдельных компьютерных мест с ограниченным доступом только к сайтам «Госуслуги» и ПФР в присутствии наблюдающих лиц, а также составление электронных доверенностей, подписанных электронной цифровой подписью.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что, несмотря на существующие недочеты, государственная программа по предоставлению материнского (семейного) капитала является уникальной и эффективной, поскольку помогает значительному количеству семьям, имеющим детей, улучшить свое благосостояния, позволить себе улучшение жилищных условий. «Борис Альтшулер, руководитель РОО «Право ребенка» отмечает, что без материнского (семейного) капитала мы точно не обойдемся, поскольку сегодня материнский (семейный) капитал — это не только моральный стимул для рождаемости, но и серьезное подспорье для некоторых малообеспеченных семей, особенно проживающих в отдаленных регионах» [14].
Обобщая сказанное, можно сделать заключение, что материнский (семейный) капитал как перспективная и экономически оправданная форма социальной поддержки семей с детьми является необходимым инструментом в области стабилизации и улучшения социальной и демографической политики, особенно это касается граждан, которые имеют детей. «Стоит отметить, что на сегодняшний день наблюдается тенденция кризисных явлений института семьи. Поэтому важно прививать традиционные ценности института семьи молодому поколению, что невозможно без определенного «стартового капитала». Создание такого инструмента, как материнский капитал, обусловило стремление государства создать новую форму социальной помощи, которая в долгосрочной перспективе должна привести к достижению глобальной цели — стимулированию рождаемости» [7].
«Существует круг правовых проблем, связанных с развитием федеральной программы материнского (семейного) капитала, среди которых можно выделить ненадлежащая законодательная регламентация некоторых вопросов, связанных с распоряжением средствами материнского (семейного) капитала; несовершенная система определения субъекта, имеющего право на получение материнского (семейного) капитала, наличие временных ограничений на распоряжение средствами материнского (семейного) капитала» [10].
В своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации в 2020 году Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин акцентировал внимание на необходимости постоянного мониторинга реализации государственной программы по материнскому (семейному) капиталу, а также своевременного обновления законодательства, предложил продление действия данной программы и ее модернизации в соответствии с текущей ситуацией в стране. Экспертное и научное мнение большинства исследователей сходится к тому, что такая мера социальной поддержки как материнский (семейный) капитал в России является уникальным явлением в мире, аналогом которого нет.
На основании проведенного анализа существующих позиций современных исследователей, действующего законодательства в сфере регулирования использования гражданами материнского (семейного) капитала можно сделать вывод, что материнский (семейный) капитал является одной из самых эффективных мер государственной социальной поддержки семей, имеющих детей, а также оказывает положительное воздействие, хотя и в большей мере косвенно, на повышение уровня рождаемости в стране, тем самым осуществляя решение такой важной задачи социальной политики Российской Федерации как улучшение и стабилизация демографической ситуации в стране.
Литература:
- Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года) // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
- Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г. № 436-ФЗ) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 19; 2022. № 1 (ч. I). Ст. 5.
- Федеральный закон от 01 марта 2020 г. № 35-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам, связанным с распоряжением средствами материнского (семейного) капитала» // СЗ РФ. 2020. № 9. Ст. 1127.
- Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 18 марта 2020 г. № 138н (ред. от 22.12.2021 г. № 909н) «Об утверждении Правил подачи заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал (его дубликата) и формы государственного сертификата на материнский (семейный) капитал» // «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru). 2020. 3 апреля; 2022. 28 января. № 0001202201280047.
- Определение Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2012 г. № 2166-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Матвеевой Евгении Анатольевны на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 3 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // URL: https://base.garant.ru/70285612/ (дата обращения 19.04.2022).
- Ананьева Е. О., Абовян Э. П. Материнский капитал: проблемы законодательного регулирования и оформления // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2021. № 3(226). С. 58–64.
- Велиева Э. Ш., Гулевич И. В. Материнский капитал: современное состояние, отдельные аспекты реализации права на материнский капитал // Modern Science. 2020. № 2–1. С. 150–154.
- Емченко Л. Ю., Колодкина В. Н. К вопросу о мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, в современных условиях // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2020. № 8(123). С. 76–79.
- Козлова И. В., Колесникова Т. Д. Материнский (семейный) капитал как мера государственной социальной поддержки семьям с детьми // Актуальные вопросы экономики, управления и права: сборник научных трудов (ежегодник). 2020. № 1. С. 63–77.
- Марков С. Н., Алексеева А. В. Материнский капитал: сущность, механизм, проблемы и перспективы развития // Скиф. Вопросы студенческой науки. 2019. № 8(36). С. 77–87.
- Новикова Н. А., Супряга Ж. В., Погосян А. Р. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». — Специально для системы ГАРАНТ, 2015 г. // URL: https://base.garant.ru/57342200/ (дата обращения 19.04.2022).
- Фельдман М. А., Зуева А. В. Материнский капитал как инструмент регулирования семейной политики: управленческие аспекты // Вопросы управления. 2018. № 2(51). С. 30–36.
- Федеральная служба статистики Российской Федерации. Комплексное наблюдение условий жизни населения-2020. Характеристика жилищных условий домохозяйств по размеру домохозяйств и числу детей в возрасте до 18 лет. // URL: https://gks.ru/free_doc/new_site/GKS_KOUZH-2020/index.html (дата обращения: 29.04.2022).
- Российская газета. Реализация программы материнского капитала. // URL: https://rg.ru/2016/04/15/sertifikaty-na-materinskij-kapital-sdelaiut-elektronnymi.html (дата обращения: 28.04.2022).
- Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. Материнский капитал. №9(286). 2021 г. // URL: https://ach.gov.ru/statements/byulleten-schetnoy-palaty-9-286-2021-g (дата обращения: 13.04.2022).
