Проблемы конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации



Автор анализирует ключевые различия оснований привлечения к конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предусмотренные Федеральным законом № 414-ФЗ и Федеральным законом № 184-ФЗ. Рассматриваются проблемные вопросы механизма отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. Предлагаются пути совершенствования законодательства, регулирующего эти вопросы.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, высшее должностное лицо, субъект Российской Федерации, основание конституционно-правовой ответственности, Президент Российской Федерации, отрешение от должности, утрата доверия.

Problems of constitutional and legal responsibility of the supreme officer of a subject of the Russian Federation

The author analyzes the key differences in the grounds for bringing to constitutional and legal responsibility the highest official of a constituent entity of the Russian Federation, provided for by Federal Law № 414-FZ and Federal Law № 184-FZ. The problematic issues of the mechanism for the removal of the highest official of a constituent entity of the Russian Federation from office by the President of the Russian Federation in connection with the loss of confidence of the President of the Russian Federation are considered. The ways of improving the legislation regulating these issues are proposed.

Keywords: constitutional and legal responsibility, the highest official, constituent entity of the Russian Federation, the basis of constitutional and legal responsibility, President of Russian Federation, dismissal from office, loss of trust.

В настоящее время в юридической литературе конституционно-правовая ответственность является одной из самых проблемных и изучаемых тем, поскольку нерешенными остаются многие практические и теоретические проблемы: от выработки понятия конституционно-правовой ответственности до оснований ее наступления.

По мнению исследователей в области конституционного права, институт конституционно-правовой ответственности органов государственной власти в российском законодательстве недостаточно развит, и основное препятствие в установлении эффективных мер ответственности — это отсутствие детальной регламентации данного института в Конституции РФ [1].

Эволюция конституционно-правовых отношений в России, а также необходимость их эффективной охраны сопровождаются становлением и развитием института конституционной ответственности.

Так, более 20 лет В Российской Федерации конституционно-правовая ответственность органов государственной власти регламентировалась Федеральным законом от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10] (далее по тексту — Федеральный закон № 184-ФЗ).

Федеральный закон № 184-ФЗ закрепил общие принципы деятельности таких органов и должностных лиц, определил основания для наступления конституционно-правовой ответственности. Между тем, часть вопросов, связанных с механизмом привлечения к конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ, нуждались в совершенствовании и детальной регламентации.

К числу субъектов конституционно-правовой ответственности, согласно Федеральному закону № 184-ФЗ, относилось, в том числе, высшее должностное лицо субъекта РФ, играющее ведущую роль в механизме региональной государственной власти.

Одним из оснований привлечения высшего должностного лица субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности являлось отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой его доверия за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом (п. «г» ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ).

Полагаем, что данное основание конституционно-правовой ответственности являлось формальным и размытым ввиду следующего.

Принятие решения Президентом РФ об «утрате доверия» законодательно не ограничивалось какими-либо правовыми обоснованиями, а также не содержало оценки конкретных фактов или событий. Считаем, что указанная формулировка приводила к неограниченности полномочий в решении кадровых вопросов, которые воспринимались в юридической литературе, то как «инструмент политического давления для организации единоличного осуществления власти главой государства» [2], то как «объективное вменение, несовместимое с природой конституционной ответственности» [3].

Анализ правоприменительной практики показал, что с 2000 года по 2021 год было немало случаев, когда Президент РФ осуществлял свое право на отстранение главы региона в связи с утратой доверия. Вместе с тем, каждый раз при реализации данного механизма в указах Президента Российской Федерации отсутствовали конкретные основания, повлекшие утрату доверия.

Так, например, в указе Президента РФ от 10.05.2007 года № 612 «О Короткове Л. В». [4] на основании подпункта «г» пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержится следующая формулировка: «Постановляю: Отрешить Короткова Леонида Викторовича от должности губернатора Амурской области в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации».

Вскоре после отрешения от должности следствие предъявило ему обвинение по ч. 2 ст. 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий», предусматривающей до семи лет лишения свободы. Почти через четыре года Благовещенский городской суд Амурской области оправдал бывшего главу субъекта. Дважды прокуратура пыталась обжаловать оправдательный приговор, но в феврале 2012 года он вступил в законную силу.

Таким образом, в указе Президента РФ от 10.05.2007 № 612 конкретных оснований, влекущих утрату доверия Президента РФ, не указано, обвинительного приговора суда в отношении высшего должностного лица Амурской области Короткова Л. В. на момент отрешения его от должности вынесено не было.

В качестве еще одного примера, хотим отметить отрешение от должности губернатора Хабаровского края в июле 2020 года.

Так, в соответствии с указом Президента РФ от 20.07.2020 № 473 на основании п. «г» ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был отрешен от должности губернатор Хабаровского края Фургал Сергей Иванович в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации [5].

В отношении Фургала С. И. было возбуждено уголовное дело, но на момент отрешения от должности обвинительного приговора вынесено не было.

Мы видим, что в данном указе Президента РФ также не было приведено каких-либо оснований, мотивирующих принятие данного решения.

Отсутствие конкретных оснований для утраты доверия Президента РФ наблюдается во всех аналогичных указах с 2012 года по июль 2020 год.

Так, например, в 2014 г. был отрешен от должности губернатор Брянской области Н. В. Денин [6]; в 2015 г. — глава Республики Коми В. М. Гайзер [7] и губернатор Сахалинской области А. В. Хорошавин [8]; в 2016 г. был отрешен от должности губернатор Кировской области Н. Ю. Белых [9].

Все указанные случаи отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ сопровождались привлечением этих лиц к уголовной ответственности, но гораздо позже. Между тем, конкретных оснований, в том числе коррупционных, в текстах указов Президента РФ не упоминается.

Однако, согласно ч. 4 ст. 29.1 Федерального закона № 184-ФЗ Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, был вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления.

Исходя их указанной нормы, мы видим, что привлечение высшего должностного лица субъекта РФ в качестве обвиняемого в совершении преступления не является основанием для отрешения его от должности в связи с утратой доверия.

Между тем, в большинстве случаев, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта связано напрямую с возбуждением уголовного дела либо с возбуждением уголовного дела уже после отрешения от должности главы региона (как в случае с Коротковым Л. В.) без наличия конкретных оснований утраты доверия.

Возможно, это было оправдано тем, что уголовные дела могут длиться годами, но в то же время не был регламентирован и понятен порядок отстранения от должности высшего должностного лица РФ.

Наряду с этим, в случае оправдательного приговора суда, как в деле главы Амурской области Короткова Л. В., оспорить указ Президента РФ об отрешении от должности в связи с утратой доверия Президента РФ не представлялось возможным, ввиду отсутствия конкретизированных оснований принятого решения.

Анализируя основания привлечения к конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в рамках Федерального закона № 184-ФЗ полагаем, что сложившаяся правоприменительная практика порождала споры о правомерности и обоснованности отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президентом РФ в связи с утратой доверия ввиду того, что Президент РФ, выступающий в качестве правоприменителя, при реализации процедуры отрешения главы субъекта РФ в большинстве случае не соблюдал основания утраты доверия, установленные п. «г», ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ.

Несовершенство правового регулирования конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, теоретически должны были разрешиться с принятием нового Федерального закона № 414-ФЗ от 21.12.2021 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», который принят в развитие изменений, внесённых в Конституцию Российской Федерации по результатам общероссийского голосования, состоявшегося 1 июля 2020 года. Следует отметить, что Федеральный закон № 414-ФЗ полностью вступает в силу с 01.01.2023 года.

Указанный закон фактически заменит Федеральный закон № 184-ФЗ. Федеральный закон № 414-ФЗ закрепляет принцип единства системы публичной власти в Российской Федерации, реализация которого призвана повысить эффективность взаимодействия всех уровней публичной власти (федерального, регионального и местного) для более качественного решения задач, стоящих перед органами публичной власти, а также усилить контроль деятельности и повысить ответственность этих органов.

Проанализировав статью 29 Федерального закона № 414-ФЗ, можно выделить такие виды ответственности высшего должностного лица субъекта РФ как: предупреждение, выговор, отрешение от должности, временное отстранение от должности и что немаловажно, применяет данные виды ответственности исключительно Президент РФ.

Кроме того, расширяется круг оснований для отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. Так, п.1 ч. 4 ст. 29 Федерального закона № 414-ФЗ устанавливает, что Президент РФ вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ без привязки к каким-либо основаниям. Напомним, что ранее Федеральный закон № 184-ФЗ связывал утрату доверия Президента РФ с несоблюдением антикоррупционных требований или ненадлежащим исполнением своих обязанностей высшим должностным лицом субъекта РФ.

Между тем, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей высшему должностному лицу субъекта РФ Президент РФ в рамках Федерального закона № 414-ФЗ вправе объявить выговор — что является новеллой в действующем законодательстве.

Таким образом, несмотря на то что в данной сфере была проведена масштабная работа, принят новый Федеральный закон, проблемы, связанные с конституционно-правовой ответственностью высшего должностного лица субъекта РФ, не решились, а даже усугубились. Если раньше Президент РФ, выступающий в качестве правоприменителя, несмотря на наличие конкретных оснований для отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ, при реализации процедуры отрешения высшего должностного лица субъекта РФ в большинстве случае не соблюдал основания утраты доверия, установленные п. «г», ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ, то в рамках вновь принятого Федерального закона № 414-ФЗ Президенту РФ предоставлена непосредственно правовая возможность произвольной отставки высшего должностного лица субъекта РФ без каких-либо оснований.

На основании изложенного полагаем, что процесс совершенствования конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ остается незавершенным и требует поэтапной и длительной трансформации.

Литература:

1. Казанцева О. Г. Конституционно-правовая ответственность в современной Федеративной России: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 / О. Г. Казанцева. — Волгоград., 2017. — 63с.
2. Мозымов В. В. Прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ на основании утраты доверия. // Молодой ученый. — 2019. — № 35. — С. 69–71.
3. Кондрашев А. А. Отрешение от должности губернатора Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения и ненадлежащее исполнение им своих обязанностей: проблемы теории и практической реализации // Lex russica. — 2020. — Т. 73. — № 3. — С. 20–32.
4. Указ Президента Российской Федерации от 10.05.2007 г. № 612 «О Короткове Л. В». // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/ (дата обращения: 01.11.2021).
5. Указ Президента Российской Федерации от 20.07.2020 г. № 473 «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Хабаровского края» // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/ (дата обращения: 01.11.2021).
6. Указ Президента Российской Федерации от 09.09.2014 № 614 «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Брянской области» // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/ (дата обращения: 03.11.2021).
7. Указ Президента Российской Федерации от 30.09.2015 № 495 «О досрочном прекращении полномочий Главы Республики Коми» // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/ (дата обращения: 03.11.2021).
8. Указ Президента Российской Федерации от 25.03.2015 № 162 «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Сахалинской области» // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/ (дата обращения: 03.11.2021).
9. Указ Президента Российской Федерации от 28.07.2016 № 377 «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Кировской области» // Официальный сайт Президента РФ. URL: http://kremlin.ru/ (дата обращения: 03.11.2021).
10. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
11. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Российской газета. 27.12.2021 г. N 294.