Совершенствование организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона



В статье рассмотрены правовые проблемы деятельности территориального пожарно-спасательного гарнизона, особенности управления и возможные направления развития и совершенствования организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона как государственного органа.

Ключевые слова: совершенствование, территориальный пожарно-спасательный гарнизон, силы и средства, управление, организация.

На основании Приказа МЧС России от 25.10.2017 N 467 (ред. от 28.02.2020) «Об утверждении Положения о пожарно-спасательных гарнизонах» 1, пожарно-спасательные гарнизоны в России созданы для выполнения своих задач, входящих в единую систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В числе основных задач деятельности пожарно-спасательных гарнизонов выступает обеспечение пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также организация взаимодействия и координации деятельности государственных органов и подразделений, привлекаемых к ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

На рисунке 1 представим структуру пожарно-спасательного гарнизона.

Рис. 1. Структура пожарно-спасательного гарнизона

Как указывают Мордовцев Р. В., Ищенко А. Д., Шурыгин М. А., среди основных свойств пожарно-спасательных гарнизонов должна быть отмечена эффективность организации и управления их деятельности, которая оказывает непосредственное влияние на состояние защищенности человека и его имущества от пожаров и несчастных случаев. Из различных типов систем многоуровневые и иерархически построенные присущи всем пожарно-спасательным гарнизонам при любых режимах работы и их территориальном размещении. Непосредственно по этой причине говорить о значимости пожарно-спасательных гарнизонов и гарнизонной службы в процессе обеспечения пожарной безопасности государства и готовности сил и средств к тушению пожаров и спасанию людей было бы просто излишне 2.

В рамках данной статьи остановимся подробнее на проблемах организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона и отношения к ним со стороны Федерального и территориальных органов, уполномоченных на разрешение вопросов в сфере пожарной безопасности.

Территориальными органами, уполномоченными на разрешение вопросов в сфере пожарной безопасности, достигнуто упорядочение деятельности пожарно-спасательных гарнизонов, в том числе на базе осуществлении требований нормативных законных актов МЧС России, что считается позитивным фактором в области управления ПСГ.

Из числа отрицательных факторов организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона необходимо выделить необозначенность целей и задач ПСГ, недостаточно высокий уровень аналитической деятельности и исполнительской дисциплины, отсутствие в полном объеме контрольных функций за процедурой принятия административных решений и их реализацией 3.

Рис. 2. Проблемы организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона

Одновременно с этим данные недочеты сложились на фоне не в полном объеме проработанного правового регулирования организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона на уровне ведомственного нормотворчества [4]. Положения нормативных правовых актов МЧС Российской федерации в части, относящейся к работе пожарно-спасательных гарнизонов, гарнизонной службы, в настоящее время не результативны. В первую очередь это можно отнести к разработке или переработке Положений о нештатных службах: служба оперативного реагирования, нештатная газодымозащитная служба, техническая служба, служба связи, служба профилактики, нештатная радиационно-химическая служба и служба охраны труда.

Обширный круг задач, который охватывает деятельность пожарно-спасательных гарнизонов (таблица 1) требует более проработанного нормативного регулирования и координации направлений работы с целью исполнения целей и решения задач ПСГ.

Таблица 1

Основные задачи пожарно-спасательных гарнизонов  5 

Направления деятельности	Характеристика
Профилактика пожаров	Контроль за соблюдением пожарных норм и правил в населенных пунктах и предприятиях, участков, перекрытых проездов и неисправного противопожарного водоснабжения; организация гарнизонной службы в период особого противопожарного режима; пропаганда пожарно-технических знаний среди населения и личного состава подразделений
Подготовка к тушению пожаров	Тактическая и профессиональная подготовка: школа повышения оперативного мастерства; решение пожарно-тактических задач; пожарно-тактические учения; контроль и оценка подготовки; разработка документов предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению АСР: план привлечение сил и средств; расписание выезда; планы и карточки тушения пожара.
Тушение пожаров и проведение АСР	Управление силами и средствами на пожаре; тушение пожаров и проведение АСР в сложных условиях; тушение пожаров в жилых и административных зданиях, на покрытиях больших площадей, на открытой местности, на отдельных объектах
Изучение пожаров	Деятельность по исследованию пожара: составление карточки действий пожарного подразделения по тушению пожара; описания пожара. Разбор пожара: анализ действий подразделений пожарной охраны при тушении

В Федеральном законе от 21.12.1994 N 69-ФЗ (ред. от 16.04.2022) «О пожарной безопасности» [6] представлено определение пожарно-спасательного гарнизона, ПГС — это единое, составленное из большого количества действующих элементов, пребывающих и функционирующих в законных, управленческих и общественно-экономических взаимоотношениях. Таким образом, ПСГ не что иное, как организация, к элементам которой необходимо причислить:

1) субъекты управления (главы, нештатные службы);

2) контролируемые объекты (организационно-штатные единицы системы ГПС, иных видов пожарной защиты, отдельные работники, служащие), то есть объекты, которые воспринимают постановления и управленческие воздействия руководителей и трансформируют их в ходе работы.

ПСГ поддерживает в «работоспособном» состоянии координационные, информативные и материально-технические условия с целью решения ключевых вопросов пожарной охраны, на которые направляются действия территориальных органов МЧС Российской федерации. В случае если говорить в целом, немаловажно в первую очередь видеть, какова юридическая взаимосвязанность и взаимозависимость работы ПСГ и территориального органа. Исключительно территориальный орган МЧС России принимает управленческие решения и нормативные правовые акты, правила поведения, для субъектов и объектов управления пожарно-спасательных гарнизонов.

В данном случае необходимо отметить, что пожарно-спасательному гарнизону придается особый неюридический статус, он не наделен полномочиями принудительного характера при реализации задач гарнизонной службы, все его управленческие установления не носят обязательный юридический характер. Следовательно, поставленные перед территориальным пожарно-спасательным гарнизоном задачи, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять в рамках решения данных задач, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции.

В данном случае цели создания и порядок работы территориального пожарно-спасательного гарнизона станут более понятными.

К сожалению, в настоящее время в действующих нормативных правовых актах данное требование не соблюдается: регламентация основных целей и управленческих функций территориального пожарно-спасательного гарнизона подменено описанием задач гарнизонной службы в целом. На данном основании, видится острая необходимость в оформлении и установлении основных аспектов правового статуса территориального пожарно-спасательного гарнизона, все это только первый шаг по совершенствованию организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона 7.

В настоящее время в целях достижения требуемого уровня взаимодействия организаций разных организационно-правовых форм принципиально важным является регламентация правоотношений (нормативной правовой базы). Вместе с этим необходимо отметить, что существующая правовая форма, которой утверждено действующее положение о пожарно-спасательном гарнизоне, не способно в полной мере регулировать всю сферу деятельности пожарно-спасательного гарнизона вследствие того, что в данной сфере затрагиваются основные вопросы правового регулирования, управления и координации всех органов управления и основных подразделений, аварийно-спасательных формирований, служб жизнеобеспечения различных форм собственности.

Вследствие того, что данная управленческая деятельность предполагает административно-властное подчинение ФПС всех органов управления и подразделений, что, несомненно, невозможно реализовать в рамках ведомственных документов, необходимо четкое урегулирование отношений в едином нормативно-правовом акте, который должен быть принят органом, наделенным государственными полномочиями.

Регламентировать указанные аспекты возможно путем разработки концепции организации управления и координации гарнизонами, изменением и становлением новых управленческих отношений в области организации пожаротушения и проведения аварийно-спасательных работ, в том числе при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций [8].

Кроме того, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, различных пожарных служб, в том числе аварийно-спасательных структур, а также иных организаций, регламентирующих организацию служб жизнеобеспечения, часто противоречат друг другу и нормативным актам МЧС России. Это, в свою очередь, в ряде случаев не позволяет добиться положительных результатов при тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, в том числе в чрезвычайных ситуациях.

В этой связи представляется целесообразным в целях совершенствования организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона, а также создания нештатных служб управления, газодымозащитной, технической, связи и профилактики принять единый комплексный нормативный правовой акт, утвержденный соответствующим актом Правительства Российской Федерации [9].

В настоящее время можно увидеть практику определения границ территориального пожарно-спасательного гарнизона по административно-территориальному делению или по организационно-штатному устройству преобладающего вида пожарной охраны, как правило, это Федеральная противопожарная служба или противопожарная служба субъекта Российской Федерации. Такие подходы, несомненно, удобны с точки зрения организации повседневной служебной деятельности территориального пожарно-спасательного гарнизона, и даже, чаще всего, позволяют привлекать требуемое для тушения пожара по максимально установленному рангу количество сил.

Однако, это не всегда согласуется с временным фактором, когда с одной стороны следует предусмотреть тушение наиболее часто встречающихся пожаров, а с другой — возможность своевременного сосредоточения сил территориального пожарно-спасательного гарнизона для тушения пожара по максимально установленному рангу на объекте или в населенном пункте.

Для реализации этих положений возможности территориального пожарно-спасательного гарнизона могут находиться в пределах от установленной законом «О пожарной безопасности» обязанности тушения пожара (при соблюдении установленного времени прибытия) до такого наличия сил постоянной готовности, когда пожар может быть ликвидирован в тех размерах, которые он принял к моменту прибытия к месту вызова подразделения пожарной охраны.

В первом случае обеспечить прибытие и соблюдение требований Федерального закона № 123-ФЗ от 22 июля 2008 г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» можно, имея в каждом подразделении в состоянии постоянной готовности минимальное число пожарной техники. Если же исходить из принципа предотвращения распространения пожара по мере прибытия пожарных подразделений, то гарнизон должен располагать такими силами постоянной готовности, которые могут сосредоточиться в любой точке гарнизона и предотвратить распространение практически любого возможного на данной территории пожара [10].

Формирование территориального пожарно-спасательного гарнизона путем определения его границ может вестись с учетом нескольких подходов, опирающихся на законодательство в области пожарной безопасности, в том числе и применяемых в практической деятельности. Гарнизон может быть сформирован таким образом, чтобы его сил было достаточно для тушения пожара с тем результатом, который задан на охраняемой гарнизоном территории, сложившимся уровнем пожарной опасности, установленным и определяемым в соответствии с требованиями пожарной безопасности. Данные подходы следует заложить в нормативный документ.

Следующим направлением совершенствования организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона выступает реализация функций анализа и планирования.

После принятия нормативно-правовых актов территориальные пожарно-спасательные гарнизоны получили новый импульс в реализации комплекса определенных функций управления. К минимуму управленческих функций, без которых не может осуществляться ни один управленческий цикл, относятся: анализ, планирование, организация, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.

Анализ деятельности гарнизона — это новая для территориальных пожарно-спасательных гарнизонов управленческая функция. В рамках правового регулирования, в том числе в Уставе подразделений пожарной охраны (далее — Устав), эта функция управления отражена мало, нет ее и в обязанностях начальника территориального пожарно-спасательного гарнизона. В настоящее время практически не реализованы попытки научно-исследовательских и образовательных учреждений описать предмет, основные задачи и приемы анализа деятельности территориального пожарно-спасательного гарнизона в единой форме. Имеющиеся результаты в этой области не отражают качества научно-обоснованного подходе к анализу. Основной задачей в этом направлении следует считать разработку и принятие нормативного документа, определяющего методику анализа и оценки эффективности деятельности территориального пожарно-спасательного гарнизона.

Повышение эффективности управления территориальным пожарно-спасательным гарнизоном зависит от обоснованной системы нештатной службы управления, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса [11]. Данный нештатный орган управления предусмотрен, но только для тех гарнизонов, где есть штатная служба пожаротушения. Необходимо провести классификацию и сделать стабильной структуру органов управления территориальным пожарно-спасательным гарнизоном, что позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений.

Очень важно подойти к такой структуре территориального пожарно-спасательного гарнизона, при которой штатная (или нештатная) структура управления была бы самостоятельным органом управления, образуемым для осуществления специализированных функций по обеспечению гарнизонной службы. Это может быть служба пожаротушения, отряд или пожарная часть, но не набор трех функциональных структур, которые представляют собой совокупность различных элементов системы с различными признаками властных полномочий и характером выполняемых функций. Это означает, в первую очередь, необходимость установления и соблюдения рамок компетенции для рассматриваемого органа управления. Компетенция означает наличие полномочий. В настоящее время в действующем Уставе их нет, а, следовательно, не выполняются и функциональные задачи.

Таким образом, необходимость совершенствования организации и управления территориального пожарно-спасательного гарнизона не ограничиваются только вышеуказанной проблематикой. Решение вышеуказанных проблем требует пересмотра ключевых ориентиров организации и управления территориальными пожарно-спасательными гарнизонами в современных условиях и методов ее реализации в сложившемся правовом и социально-экономическом поле.

Литература:

1. Приказ МЧС России от 25.10.2017 N 467 (ред. от 28.02.2020) «Об утверждении Положения о пожарно-спасательных гарнизонах» (Зарегистрировано в Минюсте России 09.02.2018 N 49998)
2. Ищенко, А. Д. Совершенствование организации и управления силами и средствами пожарно-спасательного гарнизона [Электронный ресурс] / Р. В. Мордовцев, М. А. Шурыгин // Технологии техносферной безопасности. — 2018. — Вып. 1(77). — Режим доступа: http://agps-2006.narod.ru/ttb/2018–1/08–01- 18.ttb.pdf (дата обращения 23.04.2022)
3. Зокоев В. А., Дзугкоев А. К. МЧС России в механизме нормотворчества // Вестник Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России. 2011. № 3. С. 92–97.
4. Коноваленко, П. Н. Организация службы и подготовки в пожарной охране: учебное пособие для вузов / П. Н. Коноваленко, А. В. Ермилов. — Москва: Издательство Юрайт, 2021. — 263 с.
5. Молодоженцев, П. В. Совершенствование управления местным пожарно-спасательным гарнизоном на примере закрытого административно-территориального образования / П. В. Молодоженцев. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2017. — № 7 (141). — С. 602–607. — URL: https://moluch.ru/archive/141/39656/ (дата обращения: 13.05.2022).
6. Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ (ред. от 16.04.2022) «О пожарной безопасности»
7. Анисимов С. Ю. Огневой полигон «ПТС-Лава» в пожарно-строевой подготовке пожарных при формировании психофизических профессиональных навыков // Актуальные проблемы пожарной безопасности: матер. XXVIII междунар. науч.-практ. конф.: в II ч. М.: ВНИИПО МЧС России, 2016. Ч. I. С. 77–82.
8. Молодоженцев П. В. Потенциал местного пожарно-спасательного гарнизона // Молодой ученый. 2017. № 10. С. 490–493. https://moluch.ru/archive/144/40341/
9. Ищенко А. Д., Шурыгин М. А. Планирование маршрута следования мобильного учеб-но-тренировочного комплекса в зависимости от обоснованной необходимости // Транспорт России: проблемы и перспективы — 2017: матер. междунар. науч.-практ. конф. СПб.: ИПТ РАН, 2017. С. 163–166.
10. Молодоженцев П. В. Совершенствование управления местным пожарно-спасательным гарнизоном // Технологии техносферной безопасности. Вып. 2 (72). 2017. С. 236–241. http://academygps.ru/ttb.
11. Ищенко А. Д., Шурыгин М. А. Организационно-технические решения планирования маршрута следования мобильного учебно-тренировочного комплекса при организации тренировок газодымозащитников // Транспорт России: проблемы и перспективы — 2016: матер. междунар. науч.-практ. конф. СПб.: ИПТ РАН, 2016. С. 227–230.