Статья посвящена анализу понятия и форм внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров. Рассмотрено содержание внесудебного порядка и его основных форм, исходя из норм законодательства и теоретических положений. Проанализированы основные проблемы применения на практике внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров на основе исследования специфики последних.
Ключевые слова : административно-правовые споры, примирение, примирительные процедуры, внесудебные формы разрешения споров, административное судопроизводство, медиация.
The article is devoted to the analysis of the concept and forms of an out-of-court procedure for administrative disputes. The content of the extrajudicial procedure and its main forms is considered, based on the norms of legislation and theoretical provisions. The main problems of the application in practice of the out-of-court procedure for administrative disputes based on the study of their specifics are analyzed.
Keywords: administrative disputes, reconciliation, conciliation procedures, out-of-court forms of dispute resolution, administrative proceedings, mediation.
Современная концепция разрешения правовых споров характеризуется смещением акцента с судебного на внесудебный порядок урегулирования конфликта. Указанные тенденции развития законодательства и практики продиктованы объективной необходимостью снижения нагрузки судов, а также формирования правовой культуры российского общества, позволяющей разрешать возникшие конфликты без обращения в судебные органы.
Внесудебный порядок разрешения административно-правовых споров предполагает использование сторонами различных по своему характеру процедур. Они именуются формами внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров.
В процессуальном законодательстве внесудебным способам разрешения правовых споров соответствует институт примирения. Тенденции приоритета примирения перед судебным разрешением конфликта в последние годы прослеживаются в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве. Особенностью КАС РФ [2], в отличие от других процессуальных кодексов, является то, что в нем изначально содержалось несколько положений, посвященных примирению сторон. В 2019 г. [3] нормы гл. 13 КАС РФ, касающиеся примирения сторон административно-правового спора, были подвергнуты существенным изменениям в рамках общей нацеленности законодателя структурировать положения процессуальных кодексов относительно примирительных процедур. В частности, в КАС РФ изменились общие положения о примирении в административном судопроизводстве, более детальной регламентации подверглась процедура заключения, утверждения судом и исполнения соглашения о примирении, были установлены порядок и сроки проведения примирительной процедуры, виды таких процедур с раскрытием их содержания, правил применения, результатов (переговоры, медиация). Также был введен институт судебного примирения, новый для процессуального законодательства России.
Помимо примирительных процедур, установленных КАС РФ, для административно-правовых споров характерен и административный порядок разрешения спора, в некоторых случаях он является обязательным. Например, в ч. 2 ст. 138 НК РФ [1] содержится правило о том, что акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц (за исключением актов ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб, апелляционных жалоб, актов ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, действий или бездействия его должностных лиц) могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган. Также в ст. 40 нового Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [4] предусмотрен обязательный досудебный порядок подачи жалоб на действия (бездействие) и решения контрольных (надзорных) органов. Отметим, что перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб, включает достаточно большое количество ведомств.
В любом случае сущность примирительных или административных процедур разрешения административно-правового спора сводится к тому, что для урегулирования конфликта ни одна из сторон не обращается в суд. В связи с этим в научной литературе внесудебный порядок разрешения административно-правовых споров понимается как «основанная на нормах административно-процессуального права деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных субъектов, направленная на преодоление разногласий, вытекающих из административных правоотношений, вне (без) судебного производства» [7].
Таким образом, к основным формам внесудебного разрешения административно-правовых споров относятся: административный порядок; переговоры; медиация; судебное примирение. При этом законодатель не ограничивает перечень внесудебных процедур, которые могут быть использованы для урегулирования спора. Главное, чтобы они не противоречили действующему законодательству.
Как видно, законодательная основа внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров в достаточной степени сформирована. Однако несмотря на попытки законодателя сменить вектор разрешения административно-правовых споров, до сих пор примирительные процедуры в административном судопроизводстве не получили широкого распространения. По данным статистики Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2021 г. только 213 административных дел было прекращено в связи с заключением сторонами соглашения о примирении. Из них лишь 1 административное дело было прекращено в результате проведения сторонами процедуры медиации, 3 дела — в результате проведения процедуры судебного примирения. Для сравнения, за аналогичный период в рамках гражданского судопроизводства по причине заключения сторонами мирового соглашения было прекращено 69 457 гражданских дел, в том числе 256 дел в результате проведения процедуры медиации, 399 — судебного примирения [6].
Такое положение дел связано со спецификой публично-правовых споров, коими являются административные споры. Концепция примирения применима к таким спорам с существенными ограничениями. В отличие от других процессуальных кодексов, КАС РФ содержит положение о том, что примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон (ч. 1 ст. 137 КАС РФ). Кроме того, в ч. 2 ст. 137.5 КАС РФ перечислены категории административных споров, в рамках которых применение процедуры медиации не допускается.
Дело в том, что в частноправовых спорах взаимоприемлемый компромисс вписывается в общие цели конфликтующих субъектов. К таким спорам применимы вопросы моральной и психологической стороны конфликта (например, в рамках разрешения семейно-правовых споров). В ситуации, когда одной из сторон выступает орган публичной власти (должностное лицо), такой компромисс может противоречить законодательству и существу возникших публично-правовых отношений. Административно-правовые споры как яркий представитель публично-правовых конфликтов отличаются спецификой в том смысле, что отхождение от чисто юридических вопросов иногда неприемлемо, а часто и нецелесообразно. С органом публичной власти, вовлеченным в конфликт, не получится «договориться», как это возможно между сторонами частноправовых споров. Зачастую можно лишь рассчитывать на взаимные уступки, которые могут облегчить процедурный аспект разрешения административно-правового спора или исключить дальнейшее обращение какой-либо из сторон в суд, если их совместными усилиями будут предприняты меры к более оперативному урегулированию возникшей конфликтной ситуации. При этом в таких случаях речь не идет о медиации, судебном примирении и других законодательно определенных процедурах. Достижение взаимоприемлемого компромисса возможно, скорее, посредством проведения переговоров между гражданином (или представителем юридического лица) и представителем органа публичной власти.
Более того, сами стороны административно-правового спора зачастую не заинтересованы во внесудебном порядке урегулирования конфликта, на практике еще не сложилась традиция формирования диалога между публичными субъектами и гражданами (организациями). Согласимся с мнением Л. Л. Арзумановой и А. А. Григорьева о том, что для сторон, особенно обремененных государственным элементом, является привычной потребность в решении, в котором суд как независимый орган власти поддерживает или отказывает стороне в заявленных требованиях [5].
На основании изложенного мы приходим к выводу о том, что внесудебный порядок разрешения административно-правовых споров можно понимать как урегулирование спора, возникшего из административных правоотношений, посредством обращения к уполномоченным органам публичной власти, посреднику или самостоятельно сторонами административно-правового спора, не предполагающее разрешение спора по существу судами судебной системы Российской Федерации. К основным формам внесудебного разрешения административно-правовых споров относятся: административный порядок разрешения административно-правового спора; переговоры; медиация; судебное примирение. Данный перечень не является исчерпывающим, однако в отношении административно-правовых споров законодательно установлено ограничение на использование внесудебных форм разрешения споров, обусловленное характером административно-правового спора, а также существом возникших административно-правовых отношений.
Литература:
- Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. 28.05.2022 г.) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/.
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 30.12.2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176147/.
- О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 26 июля 2019 г. № 197-ФЗ // Российская газета. 2019. 31 июля.
- О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (в ред. от 06.12.2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс». — URL: http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_358750/.
- Арзуманова Л. Л., Григорьев А. А. Правовое регулирование медиации как альтернативного способа разрешения спора: налогово-правовой аспект // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2021. № 9 (85).
- Данные судебной статистики Судебного департамента при Верховном Суде РФ за 2021 г. // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ. — URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79.
- Рысай Б. Г. Внесудебные формы разрешения административного спора: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2018.
