С 1 января 2022 г. в силу вступил Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который внёс многочисленные изменения в механизм осуществления поставки товаров для нужд государства и муниципалитетов, затронув, в частности, способы закупок, правила проведения аукционов, обеспечения обязательств и др. Однако при вступлении в силу данного закона были выявлены проблемы, требующие немедленного устранения.
Ключевые слова: гражданское право, договор поставки, товар, муниципальные нужды, государственные нужды, ответственность, административные элементы, государство.
Ways to improve the effectiveness of contractual relations for the supply of goods, performance of works and provision of services for state and municipal needs
On January 1, 2022, Federal Law No. 360-FZ of July 2, 2021 «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» entered into force, which introduced numerous amendments to the mechanism for the supply of goods for the needs of the state and municipalities, amending in particular, procurement methods, auction rules, enforcement of obligations, issuing obligations etc. However, upon the entry into force of this law, some problems were identified that require immediate elimination.
Keywords: civil law, supply contract, goods, municipal needs, state needs, responsibility, administrative elements, state.
В первую очередь нужно отметить, что часть проблем, возникающих на практике, можно решить без внесения изменений в закон. Речь идёт о том, что стороны контракта могут включать в содержание договора дополнительные, конкретизирующие условия. Например, о том, что стороны будут понимать под недобросовестным исполнением контракта, и какие именно из них будут влечь за собой право на одностороннее расторжение договора [5].
Что касается совершенствования законодательства, то в развитии нуждаются прежде всего положения закона о неустойках.
Отныне ФЗ «О контрактной системе» предусматривает, что одним из условий контракта может быть положение о неустойке: заказчик вправе удержать сумму требований об уплате неустойки, неисполненных поставщиком, из суммы, подлежащей оплате поставщику (ч. 14 ст. 34). Тем самым у заказчика появляется возможность самостоятельно удерживать пени или штраф.
Текущие правила определения размеров штрафа и пени не в полной мере учитывают специфику исполнения государственных (муниципальных) контрактов.
Здесь можно согласиться с предложением Д. М. Павлова. Он предлагает следующее. В нормативно-правовом акте, где идёт речь о размерах неустойки, нужно закрепить дополнительные правила, которые будут действовать отдельно для договоров поставки, для подрядов и для договоров по оказанию услуг. Применительно к первым предлагается уточнить порядок определения размера неустойки, а именно: исходить не из общей цены контракта на строительный подряд, а из действительного объёма работ, выполненных подрядчиком. Для этого можно использовать акты о приёмках выполненных работ, подписываемые заказчиком по завершении каждого этапа исполнения подряда [8].
Думается, что правовое регулирование неустоек как меры гражданско-правовой ответственности может быть улучшено и другими путями. Нужно учитывать, что нередко контракты заключаются с поставщиками редких, инновационных, уникальных товаров (соответственно, они могут быть монополистами) [4]. Очевидно, что в некоторых случаях применение к ним штрафных санкций может стать проблемным, ведь такой подрядчик в будущем может отказаться заключать новые контракты. Тогда заказчики могут остаться без нужных товаров, работ и/или услуг.
Поэтому предлагается использовать дифференцированный подход к взысканию неустоек, который может быть выражен, например, в возможности предоставить определённым группам исполнителей контрактов рассрочек и отсрочек для того, что оплатить неустойку.
Ещё один возможный путь развития института неустоек применительно к контрактной сфере — это сделать штрафные санкции зависимым от сроков исполнения контрактов [7]. Дело в том, что для исполнителей контрактов с короткими сроками риски меньше, так как цены таких контрактов, как правило, меньше, равно как и затраты для их исполнения. Поэтому аналогичные меры (возможность рассрочки и отсрочки) можно распространить на многолетние контракты.
Другое направление совершенствования законодательства — это развитие способов обеспечения исполнения обязательств по государственным (муниципальным) контрактам. С одной стороны, они не являются мерами гражданско-правовой ответственности. С другой, благодаря им уменьшается риск того, что сторона контракта может нарушить свои обязательства. Иными словами, меры обеспечения носят превентивный характер, влияя тем самым и на гражданско-правовую ответственность.
Здесь можно согласиться с мнением М. В. Белобородова. Он предлагает правки в ст. 45 ФЗ «О контрактной системе», суть которых — сделать срок действия независимой гарантии после окончания исполнения контракта дольше. Это нужно, чтобы гарантировать добросовестность исполнителей при выполнении работ по строительному подряду для государственных (муниципальных) нужд. Ведь многие нарушения по данному виду контракта обнаруживаются спустя время после того, как контракт исполнен. Соответственно, увеличение срока действия гарантии направлена на обеспечение интересов заказчика, а также общества (например, если речь идёт о строительстве больниц, школ и других социально значимых объектов).
Однако замена банковской гарантии на независимую, напротив, привела к сокращению действия данного способа обеспечения обязательств в два раза: с двух месяцев до одного.
В ст. 373 ГК РФ предусматривается подобная возможность выдавать предварительную гарантию, где указывается начало срока её действия. Однако, несмотря на урегулирование этого вопроса в гражданском законодательстве, в специальном законодательстве о контрактах такое условие отсутствует.
Тем не менее, несмотря на императивное закрепление существенных условий независимой гарантии, сегодня законодатель не предусмотрел вопрос о последствиях невключения в гарантию определённых существенных условий (например, недействительность гарантии, отсутствие возникновения гарантийного обязательства и пр.), которые имеют практическое значение [2].
На рынке публичных торгов, где контракт действует до полного исполнения сторонами своих обязательств, законодатель связывает срок действия банковской гарантии именно с конечным сроком поставки товара, выполнения работ или оказания услуг, и не более.
Также думается, что было бы целесообразным предусмотреть в законодательстве о контрактах правило, согласно которому в конкурсную документацию допустимо включать требование о необходимости предоставления предварительного договора с гарантом на предоставление банковской гарантии в случае победы участника на торгах. Это позволит заказчику реально оценивать возможность платёжеспособности потенциального исполнителя.
Теперь необходимо рассмотреть вопрос о совершенствовании института обеспечения в рамках гражданско-правовой ответственности. Как отмечалось выше, одна и та же мера может представлять собой и меру ответственности, и меру обеспечения (например, односторонний отказ от исполнения контракта, неустойка).
По мнению Л. М. Пахомовой, эти меры образуют единую систему ответственности сторон государственных (муниципальных) контрактов. Она предлагает все меры, которые указаны в ФЗ «О контрактной системе», чётко разделить на две группы: на меры ответственности и на обеспечительные меры. То есть устранить возможность применять одну и ту же меру с разными функциями.
Для этого, согласно предложению исследователя, нужно сделать следующее. В ФЗ «О контрактной системе» должен быть отражён механизм работы с обеспечением исполнения контракта в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств со стороны участника, более чётко разделив конструкцию обеспечения исполнения обязательств и механизм ответственности за неисполненное обязательство по контракту.
В качестве аргумента выделения отдельной значимости обязательств в системе контрактных отношений высказывается идея о том, что неисполнение таких обязательств или ненадлежащее их исполнение чревато более серьёзными не только юридическими, но и социальными последствиями.
Следует согласиться с тем, что, если результатом нарушения обязательств по контракту станет, например, поставка некачественных лекарств, продуктов или других важных предметов, то это может угрожать нормальной работе учреждений. Можно привести много других подобных примеров. Так, если дорога была отремонтирована не вовремя, то могут возникнуть риски нарушения нормального функционирования многих граждан, организаций и даже населённого пункта.
Если отталкиваться от этого, то идея разграничивать механизмы обеспечения обязательств по контракту от мер гражданско-правовой ответственности видится в целом целесообразной.
Соответственно, установление возможности удержания всего обеспечительного платежа и взыскания денежной суммы у банка за неисполнение или ненадлежащее исполнение любого или в целом неисполненного обязательства сможет привести к созданию большей надёжности выполнения условий контракта в системе контрактных отношений. Такой механизм может быть подкреплён более жёстким, интенсивным контролем работы заказчиков с обеспечительными механизмами, не позволяющими такой механизм использовать для неконкурентных целей [6].
Вообще, в современной науке гражданского права предлагается множество путей совершенствования договорных отношений по поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. Один из них — это распространение на контрактные правоотношения большего числа принципов гражданского права, в том числе тех, что в ГК РФ не закреплены.
Например, некоторые исследователи говорят о том, что к исследуемым правоотношениям могут быть применён такой принцип, как экономичность. Он заключается в том, что исполнитель (поставщик, подрядчик) должен выбирать такой способ исполнения контракта, который является самым экономным, рациональным [1]. Ещё одно проявление рассматриваемого принципа состоит в том, что стороны контракта должны исполнять свои обязанности по договору так, чтобы это было как можно более выгодного другой стороне.
На первый взгляд идея о распространении принципа экономичности на договорные отношения в контрактной сфере видится целесообразной. Ведь она отражена в некоторых нормах ГК РФ, так или иначе касающихся контрактов. Так, согласно п. 1 ст. 713 ГК РФ, материал, который был предоставлен подрядчику, должен быть использован как можно более расчётливо и экономно. Гарантией реализации этого принципа является обязанность подрядчика отчитаться перед заказчиком о том, как материал был израсходован, а также обязанность возврата оставшегося материала [3].
Ещё один аргумент в пользу этого принципа — контрактная сфера содержит нормы, которые также говорят о том, чтобы контракт исполнялся как можно дешевле. В принципе, на этом базируется такой способ определения исполнителя контракта, как аукцион.
Однако нужно отметить, что принцип экономичности не полностью подходит для контрактной сферы по следующим причинам.
Во-первых, контрактная система направлена на удовлетворение в первую очередь потребностей государства (муниципальных образований), а не на то, чтобы сэкономить бюджетные средства. Излишняя экономия может привести к снижению эффективности исполнения контрактов.
Во-вторых, цена контракта является твёрдой, то есть не может быть изменена сторонами. Это значит, что действия исполнителя не смогут повлиять на цену в сторону снижения, даже если он будет действовать максимально экономно: у заказчика нет обязанности снизить цену контракта. Следовательно, принцип экономии выгоден и полезен только для исполнителей, но не для заказчиков [9].
Литература:
- Ананьева К. Я. Новые подходы к определению состава принципов исполнения обязательств // Юридическая наука. 2016. № 10. С. 26.
- Галицкая А. А. Ответственность заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту // Вестник Академии права и управления. 2018. № 3 (52). С. 109.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ: в ред. от 9 марта 2021 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
- Губенко Е. С. Контрактная система в публичных закупках: Учебно-практическое пособие. М.: РГУП, 2016. С. 340.
- Дмитриева М. С. Особенности гражданско-правовой ответственности за нарушение государственного контракта // Проблемы права. 2019. № 1 (70). С. 39.
- Иванов Г. Г. Современная контрактная система России (сфера госзакупок): учебное пособие. М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2020. С. 130.
- Кондаков А. А. Проблемы гражданско-правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд // Скиф. Вопросы студенческой науки. 2021. № 5 (57). С. 360.
- Павлов Д. М. Указ. соч. С. 91.
- Степанова Е. Е. Особенности гражданско-правовой ответственности по государственным (муниципальным) контрактам // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2018. № 3. С. 29.
