Правовые аспекты территориального планирования



В данной статье рассматривается проблема соотношения территориального планирования и градостроительного зонирования, а также их документов.

Ключевые слова: функциональные зоны, территориальные зоны, генеральный план, правила землепользования и застройки.

Земля в силу своих природных свойств создает основу для социально-экономического развития общества, в связи с чем системное планирование в отношении данного ресурса является обязательным в сфере его использования и охраны. Схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся к документам, утверждаемыми в рамках реализации основных направлений деятельности целеполагания [3].

Однако документы территориального планирования характеризуются значительной степенью правовой неопределенности, как и требования к содержанию этих документов, что негативным образом сказывается на общей эффективности достижения поставленных целей социально-экономического развития, а также механизма реализации норм земельного и градостроительного законодательства.

Основной проблемой является соотношение документов территориального планирования, а именно функционального зонирования (генеральный план поселения и городского округа), и градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки) (далее — ПЗЗ) и соответственно соотношение функциональных зон с территориальными зонами в рамках муниципальных образований. Например, согласно ч. 3 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (ред. от 01 мая 2022) (далее — ГрК РФ) [1] подготовка проекта ПЗЗ осуществляется с учётом документов территориального планирования, а согласно ч. 9 той же статьи проект ПЗЗ проверяется на соответствие указанным документам.

То есть законодательство устанавливает двустадийную систему определения правового режима земель поселения и городского округа. Исключения составляют: случаи, прямо указанные в законе (ч. 6 ст. 18, ч. 4 ст. 31 ГрК РФ), а также случаи определения функциональных зон на межселенных территориях. Такие зоны определяются схемой территориального планирования муниципального района (ст. 19 ГрК РФ).

Верховный Суд Российской Федерации указал на принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, который определяет стратегию градостроительного развития, перед ПЗЗ. Следовательно, появляется возможность оспаривания ППЗ в судебном порядке по мотиву их несоответствия генеральному плану в части параметров застройки.

С одной стороны, в законодательстве заложена идея о нестрогом соответствии данных документов, но с другой стороны, как отмечает Верховный Суд Российской Федерации, существует ряд обратных положений. Однако несоответствие ПЗЗ генеральному плану не является основанием для безусловного внесения изменений в ПЗЗ, лишь за единичными исключениями, что указывает на юридическую небезупречность правовой позиции суда.

Спорным является и признание судами генерального плана нормативным правовым актом. Следует отметить, что: он не содержит нормативных предписаний, за несоблюдение сроков не предусматриваются конкретные меры юридической ответственности, в самом же тексте генерального плана отсутствуют чёткие правила поведения и сам его текст зачастую не соответствует требованиям юридической техники.

Ещё одним дискуссионным вопросом является правовое регулирование процесса функционального зонирования. Положения градостроительного законодательства содержат лишь определение функциональной зоны, не раскрывая, что следует понимать под функциональным назначением и какие именно параметры функционального зонирования могут быть установлены. Данный вопрос разрешается муниципальными образованиями. Следует подчеркнуть отличие генерального плана от ПЗЗ в этой части, ведь содержание градостроительных регламентов весьма чётко определено в законе.

Таким образом, двойная система зонирования — функционального и градостроительного — избыточна: для целей определения правового режима земельных участков достаточны существующее в настоящее время деление земель на категории по целевому назначению и зонирование территории муниципального образования; границы и виды функциональных и территориальных зон практически совпадают, а органы местного самоуправления и судебные органы не проводят различия между ними; нецелесообразно и наличие излишнего количества документов, направленных на установление правового режима земельных участков.

Компромиссная модель совершенствования градостроительного законодательства в рассматриваемой сфере заключается в отказе от функционального зонирования. Как следствие, юридическое значение генерального плана сводится к определению местоположения и параметров планируемых к размещению объектов местного значения, а также к установлению границ населенных пунктов, входящих в соответствующее муниципальное образование. В целях повышения информационной обеспеченности использования и охраны земель в генеральных планах следует воспроизводить местоположение и основные параметры объектов, планируемых к размещению схемами территориального планирования всех уровней.

Литература:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 01.05.2022) // СЗ РФ. 2005. № 1(часть 1). Ст. 16.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 28.05.2022) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3. Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 26 (часть 1). Ст. 3378.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Федеральный закон от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СЗ РФ. 2004. № 52(часть 1). Ст. 5276.
6. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.12.2015 г. по делу № А41–59561/2014 // Режим доступа: https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/2b86b476-cff0–48d2–9056–615e5f2e21a1/841846e3–5a79–498b-a687–8bc2efd7eaf9/A41–59561–2014_20151202_Reshenija_i_postanovlenija.pdf, (дата обращения: 26.06.2022).
7. Нарышева Н. Г. Юридическое значение документов территориального планирования // Экологическое право. 2017. № 5. С. 7–12.
8. Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1.
9. Беляев В. Л. Согласование градостроительных и земельных вопросов: состояние, задачи и возможные пути решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 9, 10.
10. Сидоркин А. А. Соотношение правил землепользования и застройки и генеральных планов поселений (городских округов): теория и практика // Современное российское право: взаимодействие науки, нормотворчества и практики. Московская юридическая неделя. 2018. С. 230–231.
11. Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2009.
12. Бандорин Л. Е. Разрешенное использование земельных участков: дис.... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 102.
13. Бочаров М. В. К обсуждению типовых правил землепользования и застройки // Управление развитием территории. 2012. № 2.
14. Картотека арбитражных дел // Режим доступа: https://kad.arbitr.ru/Card/9ce99297–46ce-472f-9860-f4b9f12194a7, (дата обращения: 26.06.2022).