В статье автор определяет основные черты актов прокурорского реагирования, дает определение актам и мерам прокурорского реагирования, По результатам исследования автор предлагает соотносить указанные понятия как часть и целое.
Ключевые слова: акты/меры прокурорского реагирования, исполнение законов, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Конституцией Российской Федерации Россия провозглашена правовым государством, права и свободы человека и гражданина признаны высшей ценностью, государство в свою очередь обязуется их признавать, соблюдать и защищать.
Органам прокуратуры Российской Федерации, как одному из государственных органов, отведена важнейшая роль. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202–1 (далее — Закон о прокуратуре), основными целями деятельности органов прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Для достижения указанных целей, прокуроры наделены специальным инструментарием, позволяющим эффективно осуществлять правозащитную деятельность. Под инструментами в данном контексте следует понимать правовые средства прокурора, применяемые им в ходе своей деятельности.
На любое нарушение закона, нарушение прав и свобод человека и гражданина должен последовать адекватный ответ со стороны государства. Прокуроры, как лица, уполномоченные осуществлять надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина наделены специальными полномочиями, выражающимися, в том числе, в мерах прокурорского реагирования. Основанием для использования прокурором своих полномочий является наступление одного из событий: нарушение закона или подготовка к совершению нарушения.
Установленные законом правовые средства, используемые прокурором при осуществлении полномочий, зафиксированные в специальном документе, используемые ими в рамках своей компетенции, в целях проведения проверки, устранения и предупреждения нарушений и принятия мер к восстановлению законности, находят свое отражение в актах прокурорского реагирования (акт прокурорского надзора).
Несмотря на распространенность терминов «акты» и «меры» прокурорского реагирования, ни юридическая литература, ни законодатель не содержит унифицированных дефиниций и однозначно не проводят границу между ними. Однако, в процессе правоприменительной практики, важное значение имеет понимание этих терминов и контекст, в рамках которого данные правовые средства прокурора подлежат применению.
Необходимо отметить, что законодатель наделил прокурора рядом полномочий, которые принято подразделять на полномочия по выявлению, реагированию на выявленные нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина, а также их предупреждению. Формой реализации полномочий прокурора являются законодательно закрепленные правовые средства, которые классифицируются аналогично полномочиям.
В специальной литературе под актом прокурорского реагирования понимается специфическое установленное законом правовое средство, применяемое прокурором в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий [3, С. 183], а также письменный документ юрисдикционного характера, посредством которого реализуются нормативно закрепленные правовые средства реагирования прокурора [6, С. 302].
Действующее в настоящее время законодательство, регламентирующее деятельность органов прокуратуры, не содержит также и полного перечня актов прокурорского реагирования, четкого определения, признаков, что не позволяет систематизировать их, о чём неоднократно упоминалось исследователями данного вопроса.
В научной литературе отсутствие законодательной терминологии, как правило, порождает множество различных определений. Так, по мнению Викторова И. С., акты прокурорского реагирования — это правовая форма осуществления установленных законом полномочий прокурора по выявлению, устранению нарушений законов и привлечению к ответственности правонарушителей [2, С.17].
Полагаем, что акт прокурорского реагирования применим лишь в процессе реализации полномочий по реагированию на выявленные нарушения закона или готовящиеся противоправные деяния.
Все акты прокурорского реагирования имеют как общие черты, которые должны быть присуще всем актам без исключений, так и особенные.
Среди общих черт актов прокурорского реагирования Ергашев Е. Р. выделяет следующие: законность, письменная форма и составление на государственном языке, субъектность, императивность, оперативность, индивидуальность, убедительность [3, C. 184].
Помимо перечисленных, Корешникова Н. Р. относит к общим чертам обоснованность, целесообразность, наличие определенной структуры и содержания, а также справедливо полагает, что средства прокурорского реагирования должны применяться в соответствии с принципами недопустимости вмешательства в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и подмены государственных органов в деятельности прокурора, равного отношения ко всем субъектам, независимости прокурора при использовании правовых средств [5, С. 101], которые должны соблюдаться при подготовке акта реагирования.
Несмотря на отсутствие единого мнения в данном вопросе, обобщим те общие черты актов прокурорского реагирования, сторонниками которых является большинство исследователей.
Во-первых, законность, акты применяются в установленном законом порядке компетентными должностными лицами органов прокуратуры, действующими в пределах своих функций и полномочий, которые им предоставлены законом.
Во-вторых, они оформляются в письменной форме, позволяющей фиксировать выявленные нарушения или готовящиеся противоправные деяния, на государственном языке Российской Федерации (русский), имеют определенное содержание и структуру. Данное требование не закреплено законодательно, однако выработано многолетней прокурорской практикой, что также подтверждается издаваемыми Генеральным прокурором Российской Федерации указаниями и приказами, касающимися деятельности прокурора в той или иной сфере. Закон о прокуратуре и процессуальное законодательство закрепляют конкретные виды актов прокурорского реагирования, регламентируя основания их применения, порядок и сроки рассмотрения отдельными правовыми нормами.
В-третьих, субъектность, выражающаяся в том, что акт прокурорского реагирования выносится конкретным уполномоченным должностным лицом органа прокуратуры, и направляется конкретному адресату (должностным лицам, руководителям коммерческих и некоммерческих организаций, общественных объединений и иным лицам).
В-четвертых, императивный характер, который выражается в обязывании компетентного органа или должностного лица реагировать на него установленным законом образом.
Помимо общих признаков, выделяются и особые (специфические), присущие отдельным видам актов в зависимости от направлений (отраслей) прокурорской деятельности (как надзорных, так и ненадзорных).
Основания применения актов прокурорского реагирования также индивидуальны и зависят от полномочий прокурора. Так, например, основание применения протеста — издание противоречащего закону правового акта; применения представления — выявление нарушений закона. Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении выносится при выявлении признаков состава административного правонарушения, за которое законом предусмотрено применение административной санкции, а требование — при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.
Вид акта реагирования, как правило, определяется характером нарушения, а также стадией его совершения. Однако для достижения целей, стоящих перед органами прокуратуры, при наличии соответствующих оснований, применяется комплекс актов прокурорского реагирования. Например, одновременно с опротестованием правового акта прокурор может внести представление об устранении причин и условий, способствовавших принятию данного незаконного правового акта.
К вопросу о соотношении актов и мер прокурорского реагирования высказался Никитин Е. Л., который считает, что правовые акты прокурора, направленные на устранение и предупреждение нарушений законов, в теории российского прокурорского надзора называются актами прокурорского реагирования; а применяемые прокурором, наряду с актами, меры прокурорского реагирования, находят отражение в показателях ведомственной отчетности, но формально к актам прокурорского реагирования не относятся (письма, информационные письма, информация о нарушениях, требования об устранении нарушений и т. п.) [7, С. 358].
По нашему мнению, при обнаружении нарушений закона прокурор принимает меры реагирования путем вынесения соответствующих актов (протест прокурора на противоречащий закону акт; представление прокурора об устранении нарушений закона; постановление прокурора; предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона и др.).
Автор предлагает под актом прокурорского реагирования понимать законодательно закрепленные правовые средства прокурора по реагированию на выявленные нарушения закона или готовящиеся противоправные деяния, имеющие письменную форму выражения и применяемые в рамках надзорной (ненадзорной) функции прокуратуры.
Под мерами прокурорского реагирования — совокупность активных действий прокурора, опосредованных законодательно закрепленными надзорными и ненадзорными полномочиями по реагированию на выявленные нарушения закона, профилактику правонарушений, привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности, выражающиеся в устной или письменной форме.
По мнению автора, акты и меры соотносятся как часть и целое. Решением проблемы разграничения этих понятий видится в законодательном урегулировании обозначенных вопросов, например, путем введения общепринятых дефиниций в Закон о прокуратуре.
Литература:
- Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: Учебник. — М.: Проспект, 2006. — 536 с.
- Викторов И. С. Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения. — Методические рекомендации НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. — М., 2004.
- Ергашев Е. Р. К дискуссии о понятии, признаках, свойствах акта прокурорского реагирования. — Уральский государственный юридический университет. — Т. 3. — № 4 (9). — 2016. — С. 182–187.
- Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.] // Официальный интернет–портал правовой информации. — URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.2022).
- Корешникова Н. Р. Основные правовые средства прокуратуры Российской Федерации как инструмент обеспечения исполнения законов: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург. — 2010.
- Корешникова Н. Р. К вопросу о понятии и сущности актов прокурорского реагирования современной российской прокуратуры // Журнал пробелы в российском законодательстве. — 2010. — № 2. — С. 301–303.
- Никитин Е. Л. Акты и меры прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности// Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. — 2018. — № 11.
- Федеральный закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995. — № 47. — ст. 4472.
