К вопросу о соблюдении жилищных прав отдельных категорий граждан как предмет прокурорского надзора



В настоящей статье исследуется вопрос о необходимости выделения отдельного вида предмета прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав отдельных категорий граждан. Актуальность проведения анализа теоретических и практических проблем обусловлена необходимостью обеспечения решения главной задачи правового государства.

Ключевые слова: прокурорский надзор, жилищные права, отдельная категория граждан, правоприменительная практика, права человека.

This article examines the issue of the need to allocate a separate type of subject of prosecutorial supervision over the observance of housing rights of certain categories of citizens. The relevance of the analysis of theoretical and practical problems is due to the need to ensure the solution of the main task of the rule of law.

Keywords: prosecutor's supervision, housing rights, a separate category of citizens, law enforcement practice, human rights.

Перед Российской Федерацией, как правовым государством стоит главная задача, которая заключается в закреплении, соблюдении и обеспечении основных прав, свобод и законных интересов граждан. При этом органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за деятельностью государственных органов и местного самоуправления по решению данной задачи.

Жилищные права граждан являются неотъемлемым элементом системы конституционных прав, гарантированных государством. Особенно, это относится к гражданам, которым государство предоставила определенные преференции по реализации обозначенных прав в виду их принадлежности к определенной категории. Следует согласиться с мнением В. В. Щепеткова, который обоснованно аргументировал, что данную категорию, возможно, обозначить как «социально уязвимая категория граждан» [1, с. 42–44.].

В отечественном законодательстве жилищные права граждан в своем большинстве регламентированы нормами жилищного и гражданского, семейного законодательства. По мнению Е. А. Чефрановой, которая пишет, что «зачастую сложно разделить сферы … правоотношений, провести четкую грань между гражданскими, семейными и, например, жилищными правами»» [2, с. 56–66.].

П. И. Кононов по этому поводу обозначает, что «в отраслевых законодательных актах, в первую очередь кодексах, определяются границы той сферы общественных отношений, которые подлежат регулированию соответствующей отраслью права, и специфический правовой режим, т. е. основные начала (принципы), цели, задачи и методы такого регулирования» [3, с. 122–136.].

Поддерживая позицию П. И. Кононова, отметим, что действительно, внесение отдельных положений, касающихся прав и свобод человека и гражданина, в том числе жилищных, в структуру отдельные отраслевых законов, которые относятся к жилищному праву, «ни в коей мере не влияет на определение общей отраслевой принадлежности общественных отношений, регулируемых данными законами»» [4, с. 122–136.].

Так, например, согласно ч. 2 ст. 98 ЖК РФ, категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, по реализации жилищных прав устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации. Указанное положение, на наш взгляд является безупречным, поскольку все жители государства не могут претендовать на жилье, которое предоставляется в рамках социального обеспечения. Безусловно, «социально уязвимые категории граждан» нуждаются в нормативном закреплении правовых средств, порядка их реализации, однако единый перечень, а тем более законодательное определение таких граждан отсутствует. Для того чтобы реализовать свои права данная категория граждан должна обратится к большому количеству нормативных правовых актов, которые устанавливают их правовой статус, средства специальной социальной защиты предоставляемых социальных гарантий. В связи с этим, «немало проблем в области правоприменения возникает вследствие того, что в законодательстве сформировалась система отсылочных и бланкетных норм разной отраслевой принадлежности, призванных обеспечить наилучшую защиту имущественных (жилищных) прав» [5, с. 28–38.] таких граждан. Сложившаяся ситуация создает условия для нарушений жилищных прав граждан.

Защита жилищных прав граждан является приоритетным направлением деятельности органов прокуратуры. Так, 2021 году выявлено более 181 тыс. нарушений, что потребовало принятия мер прокурорского реагирования. Опротестовано свыше 9 тыс. незаконных правовых актов, внесено 48 тыс. представлений, по результатам их рассмотрения 26,3 тыс. лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 6,3 тыс. должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона. В суды в интересах граждан направлено 24,2 тыс. заявлений, по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечены 6,4 тыс. виновных лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 511 уголовных дел [6,].

В своих определениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращал внимание правоприменителя, что «реализация права на жилище может быть обусловлена определенными требованиями, закрепленными в актах жилищного законодательства» [7].

В связи с этим своевременным является Указание Генпрокуратуры России от 11.03.2022 № 140/20, о том, что необходимо «продолжить работу по преданию гласности результатов прокурорской деятельности по восстановлению прав граждан, в том числе социально уязвимых групп населения, в сферах соблюдения … жилищного законодательства» [8].

Как представляется основными критериями отнесения лиц, к социально уязвимой категории граждан должны стать, во-первых, отсутствие возможности самостоятельно реализовывать и защищать свои жилищные права. Во-вторых, наличие законодательно закрепленного статуса. К таким гражданам, в частности, относятся: дети-сироты, оставшиеся без попечения родителей; инвалиды; ветераны ВОВ и иных боевых действий; ликвидаторы аварий; семьи, имеющие детей-инвалидов; малоимущие. Полагаем, что к данной категории следует причислять лиц, которые являются участниками долевого строительства многоквартирных жилых домов и лиц, проживающих в аварийном и (или) ветхом жилье и другие.

Большое количество законных и подзаконных нормативных актов создает определенные трудности не только у лиц, которые наделяются такими правами, но и должностных лиц, призванных осуществлять надзор за их соблюдением.

Для правильного обеспечения законности в сфере соблюдения жилищных прав указанных категорий граждан необходимо четко понимать правовую природу и место прокурорского надзора по данному направлению деятельности прокуратуры.

В научной литературе неоднократно высказывались мнения о том, что по своей правовой природе прокурорский надзор является единым. В качестве своих доводов авторы ссылаются на то, что единство обусловлено системой прокуратуры, целями, задачами, которые решаются в ходе надзорной деятельности, а также ее правовым основанием [9, с. 30.]. Например, А. Ф. Козлов вообще отрицает специальные отрасли прокурорского надзора, такие как, в частности, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, относя такое законодательное деление к функциям прокуратур [10, с. 140.]. Следует согласиться с О. Н. Коршуновой, которая пишет, что «расширение спектра функций, отраслей и направлений деятельности органов прокуратуры … вместо единого предмета прокурорского надзора в настоящее время все шире используется понятие предмета применительно к функциям и направлениям прокурорской деятельности ненадзорного характера» [11, с. 207–218.].

Вместе с тем, не утратило своей актуальности и высказывание В. И. Ленина о том, что основное предназначение прокурорского надзора заключается в установлении «действительно единообразного понимания законности» [12, с. 198.].

Действительно, единообразие в толковании и понимании содержания правовых понятий оказывает существенное влияние на реализацию нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность должностных лиц, наделенных надзорными полномочиями.

Несколько иначе подходил к рассмотрению данного вопроса Д. А. Гонибесов, отмечающий, что выделение из общего надзора отдельные направления деятельности имеют большую практическую значимость. В тоже время он же считал, что выделенные все направления деятельности являются общим надзором [13, с. 64.].

Высказывались мнения и об отраслях прокурорского надзора [14, с.83.]. Здесь следует отметить, что использовать данный термин является не совсем удачно. Хочется отметить, что в теории права есть устоявшееся понятие отрасли права, поэтому употребление идентичных понятий в разных значениях приведет к очередным проблемам правоприменительной практики.

Полагаем, причиной научной дискуссии стало законодательная регламентация самостоятельной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В связи с этим многие авторы стали ее рассматривать отраслью прокурорского надзора. Между тем, в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» указаны цели надзорной деятельности, среди прочих целей названо, что прокуратура для обеспечения соблюдения прав человека и гражданина осуществляет надзор. В тоже время в Разделе III обозначенного закона раскрываются виды предметов надзорной деятельности прокуратуры.

Как представляется, законодатель, исходя из целевой установки деятельности прокуратуры, выделил виды предметов надзора и рассуждения об отраслях предмета надзорной деятельности, видится нам не состоятельными. Так, в главе 2 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» закреплены положения, устанавливающие предмет надзора, полномочия, протест и представление прокурора.

Исходя из того, что право на жилище является конституционным правом человека и гражданина и прямо регламентируется в основном законе, соответственно, соблюдение такого права, в том числе граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, напрямую относится к данному виду предмета надзора. Кроме того, деление указанного вида предмета надзора по правам, которые гарантирует государство, является не целесообразным, а также создает проблемы на практике при толковании норм законодательства. В ходе исследования проводился репрезентативный опрос сотрудников прокуратуры. В 68 % случаев респонденты пояснили, что при осуществлении надзора за соблюдением жилищных прав малоимущих граждан, а также несовершеннолетних лиц, оставшихся без попечения родителей, их конституционное право нарушаются исходя из ограничительного толкования законоположений.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 апреля 2011 года № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» в связи с жалобой граждан А. С. Епанечникова и Е. Ю. Епанечниковой» отметил, что ограничения конституционного права на жилище могут быть установлены в конституционно значимых целях только федеральным законом, но не могут следовать из него по умолчанию или на основании ограничительного толкования его норм [15,].

Несмотря на то, что обеспечение права на жилище категориям граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, имеет повышенную социальную значимость, а также неудовлетворительное состояние законности в этой сфере, в частности, это касается детей-сирот, инвалидов, малоимущих, по нашему мнению, корректировка перечня видов предмета прокурорского надзора не требуется и придание данному виду предмета надзора правообязывающий характер нет необходимости.

В связи с этим надзор за соблюдением жилищных прав установленного государством круга граждан относится к предмету надзора соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, в приказе Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» закреплено, что основными направлениями надзорной деятельности является, в том числе, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При этом в надзорных действиях прокурор должен руководствоваться положением Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» [16].

Таким образом, можно сделать вывод, что выделение такого вида предмета надзора по жилищным правам, является не целесообразным. Для устранения нарушений прав граждан на жилье, в настоящее время, настоятельно требуется законодательно закрепить единый перечень граждан, которые нуждаются в социальной защите жилищных прав, а также определить критерии, определяющие их правовой статус.

Литература:

1. Щепетков В. В. Надзор за соблюдением жилищных прав социально уязвимых категорий граждан // Законность. 2019. № 8. С. 42–44.
2. Чефранова Е. А. Имущественные права несовершеннолетних: направления совершенствования правового регулирования // Закон. 2022. № 1. С. 56–66.
3. Кононов П. И. Современное административное право России: опыт системно-правовой характеристики // Российский юридический журнал. 2018. № 1. С. 122–136.
4. Кононов П. И. Современное административное право России: опыт системно-правовой характеристики // Российский юридический журнал. 2018. № 1. С. 122–136.
5. Тригубович Н. В., Хазова О. А., Чашкова С. Ю., Чефранова Е. А. О Концепции совершенствования законодательства, регулирующего отношения детей и родителей // Закон. 2022. № 1. С. 28–38.
6. Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ: URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=69393993 (дата обращения 22.07.2022).
7. Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2011 № 551-О-О «По жалобе гражданина Кудряшова Юрия Александровича на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 части 1 статьи 14, частей 2 и 3 статьи 49, пункта 4 части 1 статьи 51, части 2 статьи 52, пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 6, 2011.
8. Указание Генпрокуратуры России от 11.03.2022 № 140/20 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав граждан в связи с принимаемыми в Российской Федерации мерами по поддержке экономики и социальной сферы, а также в связи с введением отдельных ограничений на осуществление финансово-хозяйственной и иной деятельности» // Законность, 2022. № 5.
9. Винокуров Ю. Е., Глушков А. И. К вопросу о структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности // Административное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 30.
10. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: Учеб. Екатеринбург: Изд-во УрГЮУ, 1999. 140 с.
11. Коршунова О. Н., Головко И. И. Предмет деятельности прокурора — новая категория или необходимость // Вестник Томского государственного университета. 2017. № 423. Октябрь. С. 207–218.
12. Ленин В. И. Полное собрание сочинений: в 55 т. М., 1982. Т. 45. С. 198.
13. Гонибесов Д. А. Значение надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в современных условиях российской действительности // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: право. № 13. (68) 2006 г. Выпуск № 8. Том № 1. С.64
14. Кириллова Н. П. Указ. соч. С. 83; См. также: Настольная книга прокурора в 2 ч. Часть 1: Практическое пособие / О. С. Капинус [и др.]; под общей редакцией О. С. Капинус, С. Г. Кехлерова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство «Юрайт», 2020. С. 33; Винокуров Ю. Е. Указ. соч. С. 59; и др.
15. Конституционный Суд Российской Федерации: 30 лет на защите прав граждан. На примерах практики // КС РФ: официальный сайт. 2022. — URL: http://www.ksrf.ru/ (дата обращения: 18.01.2022).
16. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 (ред. от 31.08.2021) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность, 2008. № 3.