В статье автор предлагает рассмотреть некоторые аспекты правового регулирования естественных монополий, при этом определяя ключевые признаки, позволяющие относить хозяйствующих субъектов к субъектам естественных монополий. Также выявляется ряд проблем существующего на данном этапе правового регулирования естественных монополий, в связи с чем рассматривается вопрос о необходимости и целесообразности реформировании законодательства о естественных монополиях в России. В этой связи проводится анализ предлагаемых изменений как на легальном, так и на доктринальном уровнях.
Ключевые слова: естественная монополия, рынок, хозяйствующие субъекты, субъекты естественных монополий, Закон о естественных монополиях, реформирование правового регулирования деятельности естественных монополий.
На современном этапе развития подавляющая часть государств избрала рыночные отношения в качестве модели функционирования и совершенствования экономики. Как известно, одним из ключевых признаков рыночной экономики является наличие конкуренции, выражающейся в неком экономическом соперничестве хозяйствующих субъектов «за ограниченный объем платежеспособного спроса потребителей, ведущуюся на доступных им сегментах рынка» [9]. Тем не менее, для ряда подобных рынков существование на основе конкуренции представляется либо экономически нецелесообразным, либо вовсе невозможным. Такое явление вступает в противоречие с традиционной рыночной моделью, а также приводит к монополизации рынка и появлению так называемых «естественных монополий».
В научном сообществе нередкой является точка зрения, что монополизация рынка распространяет негативное влияние не только на экономику, но и на другие сферы общественной жизни в силу их тесной взаимозависимости, поскольку снижается степень экономической эффективности и общественного благосостояния [8]. Как следствие, одной из приоритетных задач государств в сфере экономики становится регулирование деятельности естественных монополий, в том числе на нормативно-правовом уровне. По пути становления и развития такого регулирования идет и Российская Федерация (далее — «Россия»).
Прежде всего, для выявления особенностей правового регулирования естественных монополий в России необходимо обратиться к нормативно-правовому акту, обладающему высшей юридической силой — Конституции Российской Федерации (далее — «Конституция РФ»), которая содержит в себе основополагающие положения, на которых и строится и все последующее правовое регулирование деятельности естественных монополий. Так, согласно части 1 статьи 8 Конституции РФ в качестве одной из экономических основ конституционного строя выделяется гарантирование поддержки конкуренции, в то же время часть 2 статьи 34 Конституции РФ провозглашает недопущение осуществления экономической деятельности, направленной на «монополизацию и недобросовестную конкуренцию» [1]. В совокупности данные конституционные положения предопределяют государственную политику по защите конкуренции. Тем не менее, все же нельзя отрицать факт наличия естественных монополий в некоторых отраслях современной российской экономики.
Легальное определение понятия «естественная монополия» содержится в Федеральном законе от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — «Закон о естественных монополиях»). В соответствии со статьей 3 данного закона естественная монополия есть «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров» [2]. На основании данного определения можно сделать вывод, что зачастую сама специфика некоторых отраслей экономики способствует возникновению и дальнейшей деятельности естественных монополий.
На данном этапе российское законодательство пошло по пути легального закрепления тех сфер экономики, где осуществляют свою деятельность субъекты естественных монополий. К числу таковых статья 4 вышеуказанного закона относит услуги по передаче электрической и тепловой энергии, транспортировку газа, нефти и нефтепродуктов по трубопроводам, железнодорожные перевозки и т. д., причем перечень указанных сфер деятельности является закрытым. При буквальном толковании данной нормы закона можно сделать вывод, что при условии, что хозяйствующий субъект отвечает всем признакам естественных монополий, перечисленным в легальном определении данного понятия, главным критерием определения принадлежности хозяйствующих субъектов к субъектам естественных монополий является сфера их деятельности.
Например, по одному из дел Федеральный арбитражный суд Поволжского округа принял решение лишь на основании вывода о том, что ответчик не относится к субъектам естественных монополий, поскольку его деятельность — предоставление услуг по подаче воды для нужд орошения, не входит в перечень установленных Законом о естественных монополиях сфер деятельности субъектов естественных монополий [6].
Такая позиция подтверждается рядом актов федеральных органов исполнительной власти. Так, в письме Федеральной антимонопольной службы от 6 июля 2018 г. № АЦ/51469/18 указывается, что необходимо соблюсти два ключевых критерия, и это будет достаточным для отнесения того или иного хозяйствующего субъекта к субъектам естественных монополий:
- «Наличие у хозяйствующего субъекта во владении на праве собственности или ином законном основании объектов имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности и в сферах, указанных в статье 4 Закона о естественных монополиях;
- Наличие факта осуществления регулируемой деятельности в сферах, указанных в статье 4 Закона о естественных монополиях» [3].
В научном сообществе такая модель определения принадлежности к субъектам естественных монополий нередко подвергается критике. С одной стороны, установление законодателем исчерпывающим образом сфер деятельности субъектов естественных монополий позволяет ограничить чрезмерное вмешательство государства в рыночную экономику, которая основана на идеях свободы при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности, что корреспондирует и с положениями Конституции РФ о наличии у каждого права свободно использовать имеющиеся способности и имущество в этих целях.
С другой стороны, четкое установление государством сфер деятельности субъектов естественных монополий влечет необоснованное регулирование некоторых рынков, которые выходят на конкурентный уровень. Нельзя отрицать тот факт, что по мере развития общественных отношений, научно-технического прогресса положение хозяйствующего субъекта как субъекта естественных монополий становится все менее и менее устойчивым, а отдельные ранее монополизированные рынки постепенно утрачивают свой естественно-монопольный статус. Подтверждение данного тезиса можно найти при анализе изменений в сфере железнодорожных перевозок. Зачастую в качестве яркого примера субъекта естественных монополий приводится ОАО «Российские Железные Дороги» (далее — «ОАО «РЖД»). Действительно, на протяжении продолжительного количества времени ОАО «РЖД» относилось к субъекту естественных монополий, что не раз подтверждалось судебной практикой. В частности, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 06 октября 2005 г. № 30 указывается, что ОАО «РЖД» относится к субъектам естественных монополий на транспорте [5]. Такой статус данной организации обосновывался спецификой железнодорожного бизнеса, поскольку создание соответствующей инфраструктуры является достаточно трудоемким процессом во всех его аспектах, а для новой компании вход на такой рынок может быть экономически крайне неэффективным. Тем не менее, на сегодняшний день в реестр субъектов естественных монополий помимо ОАО «РЖД» включено немало иных компаний, которые осуществляют свою деятельность в сфере железнодорожных перевозок, например, ООО «Аэроэкспресс», ООО «Южная пригородная пассажирская компания» и прочие. Данный факт наталкивает на вывод о появлении и постепенном становлении конкурентного рынка в сфере железнодорожных перевозок, отсюда теряет свою смысл один из ключевых признаков естественной монополии — отсутствие товаров-заменителей. Аналогичных примеров в других сферах экономической деятельности субъектов естественных монополий немало.
Отсюда видится, что ряд положений Закона о естественных монополиях не отвечает современным реалиям. Во избежание необоснованного причисления тех или иных хозяйствующих субъектов к числу субъектов естественных монополий и, как следствие, наложения на их деятельность существенных ограничений, дополнительного государственного регулирования, предлагается реформировать данную систему и внести изменения в соответствующие нормативно-правовые акты.
Так, некоторые исследователи высказывают предложения по разделению внутри не раз упоминаемой ранее статьи 4 Закона о естественных монополиях сфер деятельности субъектов естественных монополий на несколько категорий, то есть на те, где:
— «государственное регулирование вводится в момент установления факта осуществления деятельности в данной сфере;
— отнесение хозяйствующего субъекта и введение в отношении него государственного регулирования будет происходить только по результатам анализа рынка (анализа состояния конкуренции)» [7].
Отсюда видно, что данное деление основано на принадлежности той или иной сферы деятельности субъектов естественных монополий к той, где создание конкурентного рынка либо не представляется возможным, либо имеются все предпосылки для его возникновения.
Также в научном сообществе имеется точка зрения, что необходимо изменить сам подход к понятию «естественная монополия», а именно дать новое определение с учетом изменившихся условий существования естественных монополий, а именно в научной литературе предлагается исключить из числа признаков естественных монополий такую черту как отсутствие на рынке товаров-заменителей, поскольку, как не раз уже отмечалось выше и подтверждалось примером, ряд сфер деятельности субъектов естественных монополий теряет свой естественно-монопольный статус.
Необходимость реформирования правового регулирования деятельности естественных монополий подтверждается не только в доктрине. Так, направления такого реформирования содержатся в 6 разделе Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период до 2030 года. Среди основных положений одним из наиболее значимых является введение в антимонопольное законодательство нового понятия «естественная монополия», базирующееся на связи с использованием сетевых активов, а также сокращение «сфер деятельности естественных монополий только сферами деятельности хозяйствующих субъектов, обладающих сетевыми активами» [4]. Однако пока остается неясным, что подразумевают под собой «сетевые активы», отсутствие толкования вводимого понятия обосновывается тем, что он является новым для текущего российского законодательства.
При этом сама идея реформирования правового регулирования естественных монополий уже позволяет надеяться, что потенциальные изменения позволят укрепить дальнейшее развитие конкуренции, реализовать конституционное право каждого на свободу осуществления экономической деятельности, а также определить разумные рамки для последующего регулирования деятельности естественных монополий.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, № 31, ст. 4398.
- Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (ред. от 11 июня 2021 г.) «О естественных монополиях» // СПС «Консультант Плюс».
- Письмо Федеральной антимонопольной службы от 6 июля 2018 г. № АЦ/51469/18 Об отнесении организации к субъектам естественной монополии в случае отсутствия указанной организации в реестре субъектов естественных монополий // СПС «Консультант Плюс».
- Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период до 2030 года (утв. протоколом Президиума ФАС России от 03 июля 2019 г. № 6) // СПС «Консультант Плюс».
- Постановление Пленума ВАС РФ от 06 октября 2005 г. № 30 (ред. от 01 июля 2010 г.) «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
- Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 декабря 2008 г. по делу № А12–4263/08 // СПС «Гарант».
- Волов И. П. Некоторые проблемы нормативно-правового регулирования естественных монополий в Российской Федерации // Юридическая наука. 2020. № 3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-problemy-normativno-pravovogo-regulirovaniya-estestvennyh-monopoliy-v-rossiyskoy-federatsii.
- Оспанова А. З. Теоретические аспекты государственного регулирования естественных монополий // Вестник ОмГУ. Серия: Экономика. 2004. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/teoreticheskie-aspekty-gosudarstvennogo-regulirovaniya-estestvennyh-monopoliy.
- Юданов А. Ю. Конкуренция: теория и практика. М., 1996. С. 37.
