Статья содержит анализ механизмов экспериментального правового регулирования отношений, возникающих в результате внедрения инновационных технологий, а также предложения по масштабированию гибкого регулирования на иные сферы деятельности. В статье приводится анализ правовых актов, а также мнения российских и зарубежных экспертов.
Ключевые слова: экспериментальные правовые режимы, инновационные технологии, апробация, цифровая трансформация, регуляторная «песочница».
Правовое регулирование общественных отношений в любой сфере деятельности является инструментом обеспечения их легитимности. Официальной классификации правового регулирования на традиционное и экспериментальное, на жесткое и гибкое не принято. Однако исследование причинно-следственных связей между процессами изменения общественных отношений и адаптации норм права в связи с такими изменениями свидетельствует о том, что правовое регулирование за последние несколько лет стало более гибким. Разумеется, речь идет не о таких правовых актах, как Конституция Российской Федерации или федеральные законы, речь идет о подзаконных актах, в частности актах Правительства Российской Федерации.
Особенно заметна «гибкость» норм права в сфере внедрения информационных технологий, и в особенности, инновационной деятельности. Это связано с тем, что рынок инновационной технологической продукции чрезвычайно динамичен. В качестве примера по последним данным аналитиков Gartner (ноябрь 2021 года), объем мирового рынка информационных технологий по итогам 2021 года составил 4,24 трлн долл., в 2022 году — 4,47 трлн долларов. По сведениям Tadviser [1] динамика мирового рынка информационных технологий за период 2007–2018 гг. достаточно хорошо коррелирована с динамикой темпов роста ВВП. Однако в последние годы рынок ИКТ растет примерно в 2 раза быстрее ВВП.
Пандемия 2020 года привела к повсеместному и, в некотором роде, вынужденному переходу к цифровому формату организации процессов жизнедеятельности. Эта ситуация значительно повысила важность использования цифровых технологий и переориентировала пользователей на удаленный формат работы и использование дистанционных технологий. Такие изменения повлияли как на жизнь людей, так и на устройство экономики в целом. При этом органы публичной власти также стали искать механизмы стимулирования внедрения информационных технологий путем изменения подхода в правовом регулировании.
Однако еще задолго до пандемии, как отмечет А. В. Лапин, в 2017 г. генеральный секретарь ОЭСР Хосе Анхель Гурриа назвал в качестве конфликтных ситуаций, часто возникающих в цифровой экономике, отсутствие ясных подходов к ее правовому регулированию и предположил, что правовые основы цифровизации быстро устаревают [2]. Х. А. Гурриа предлагает в современных условиях стремительных цифровых инноваций и с учетом широкого применения цифровых технологий в экономике следующее: «предоставить экспериментальное пространство для законодательства и рассмотрение саморегулирования отрасли — это два варианта поиска путей достижения устойчивого баланса между «мягким юридическим вмешательством в регулирование цифровизации экономики и жестким юридическим вмешательством» [2].
Переводя процитированное на понятийный аппарат российского регулирования речь идет о так называемых регуляторных песочницах — экспериментальных правовых режимах, позволяющих апробировать тот или иной подход в рамках эксперимента до момента его запуска в тираж. Необходимо отметить, что такой подход начал применяться в России уже в 2016 году с момента выпуска постановления Правительства Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 787 «О реализации пилотного проекта по введению маркировки товаров контрольными (идентификационными) знаками по товарной позиции «Предметы одежды, принадлежности к одежде и прочие изделия, из натурального меха» и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 24 марта 2016 г. № 235», постановления Правительства Российской Федерации от 30 мая 2018 г. № 620 «О проведении эксперимента по маркировке средствами идентификации обувных товаров на территории Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. № 224 «Об утверждении Правил маркировки табачной и никотинсодержащей продукции средствами идентификации и особенностях внедрения государственной информационной системы мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации, в отношении табачной и никотинсодержащей продукции», постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 2019 г. № 710 «О проведении эксперимента по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах» и иных.
Только в 2020 году был принят Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации», который закрепил особенности применения специальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций, круг участников экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций, а также порядок установления, реализации, изменения, приостановления, прекращения, мониторинга, оценкой эффективности и результативности таких режимов.
Рассматриваемый федеральный закон также определил ключевые направления разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций:
1) медицинская деятельность, в том числе с применением телемедицинских технологий и технологий сбора и обработки сведений о состоянии здоровья и диагнозах граждан, фармацевтическая деятельность;
2) проектирование, производство и эксплуатация транспортных средств, в том числе высокоавтоматизированных транспортных средств и беспилотных воздушных судов, аттестация их операторов, предоставление транспортных и логистических услуг и организация транспортного обслуживания;
3) сельское хозяйство;
4) финансовый рынок;
5) продажа товаров, работ, услуг дистанционным способом;
6) архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос объектов капитального строительства, эксплуатация зданий, сооружений;
7) предоставление государственных и муниципальных услуг и осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, осуществление иных полномочий и функций государственными органами и органами местного самоуправления;
8) промышленное производство (промышленность);
9) иные направления разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций, установленные Правительством Российской Федерации.
Главная особенность указанного федерального закона — предоставление возможности законного обхода действующих норм права, которым противоречит подход, сформулированный экспериментом. Говоря простым языком, порядок движения беспилотных транспортных средств (без участия водителя) вступает в противоречие с действующим законодательством, однако в рамках эксперимента законодатель как бы «закрывает глаза» на этот нюанс и разрешает тестировать такие беспилотники на территории региона. И это становится абсолютно законным.
Во исполнение указанного Федерального закона были приняты постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2020 г. № 1750 «Об утверждении перечня технологий, применяемых в рамках экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций», постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2020 г. № 1979 «Об утверждении Правил ведения реестра экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций и доступа к нему» и иные правовые акты, дополняющие новую регуляторику в том числе в области экспериментов в области лицензирования, маркировки биологически активных добавок к пище и т. д.
Общий смысл такого экспериментального подхода — «пощупать» новую технологию, понять, как она работает, апробировать ее в разрез с действующими правовыми нормами в целях получения вывода о том, насколько целесообразна такая технология к внедрению и соответствующему финансированию из федерального бюджета. Апробация осуществляется, как правило, в условиях ограниченного времени.
Для получения статуса участника регуляторной песочницы, субъект предпринимательской деятельности должен представить программу экспериментального режима. Программа должна предусматривать описание инновационной бизнес-модели (сервиса или продукта), основанной на цифровой инновации, должны быть проанализированы ее потенциал и возможные риски, определены способы их минимизации. В случае одобрения представленной программы участник экспериментального правового режима получает возможность протестировать в условиях реального рынка с реальными потребителями, но с применением определенных регуляторных послаблений (специального регулирования), в определенный программой срок [3]. Как правило, такой срок составляет от 3 до 12 месяцев (Великобритания, Китай, Индия, Австралия), однако законодательством отдельных стран, например, ОАЭ, устанавливается срок до двух лет, России — до пяти лет [3].
Представляется, что такие эксперименты имеют эффективность, что особенно видно на примере активного использования системы маркировки разных видов товаров в целях их идентификации цифровыми способами. Кроме того, представляется, что применение экспериментального (временного) подхода позволит минимизировать как социальные, так и экономические риски от возможного массового внедрения бесполезной технологии.
При этом, как отмечает Баракина Е. Ю., важно сбалансировать данную систему таким образом, чтобы одновременно и стимулировать их развитие, и предупредить негативные последствия в условиях формирования новых общественных отношений, складывающихся в сфере использования искусственного интеллекта, роботов и объектов робототехники [4]. Автор на основе материалов международного опыта применения регуляторных «песочниц» имеет ввиду, в частности, следующие негативные последствия:
– нарушение конкурентной среды по причине предоставления доступа к «песочнице», например, лицензированных и нелицензированных (то есть изначально не равноправных);
– ограниченность тестирования в трансграничной среде — бизнес в «песочнице» не получает выгод от важной функции регулирования — стандартизации деятельности, которая позволяет осуществлять трансграничный обмен;
– отсутствие выгод от тестирования.
Минимизации негативных последствий может служить прямой диалог между регулятором и участниками эксперимента, а также предварительно проведенная оценка рисков эксперимента. Причем, по мнению Баракиной Е. Ю., специальное регулирование со стороны инициатора (регулятора) должно включать следующие основные составляющие: регламент взаимодействия регулятора и субъектов; процедуры приобретения, приостановления и прекращения статуса субъекта площадки; введение обязательных условий участия (например, получение лицензий, разрешений и т. д.); регламент проведения мониторинга деятельности субъекта площадки; формирование обязательной системы защиты от негативных последствий применения ИИ, роботов и объектов робототехники [4].
В продолжение следует отметить, что гибкое правовое регулирование может быть распространено помимо инновационной деятельности на иные сферы регулирования общественных отношений. В частности, в области поддержки развития промышленного производства, машиностроения, образования, социального обеспечения представляется возможным внедрить аналогичные инструменты апробации, не связанные с применением цифровых технологий.
Таким образом справедливым является вывод о том, что в Российской Федерации, как и за рубежом поддерживается тенденция правового регулирования отношений с использованием цифровой технологии в рамках экспериментального правового режима в виде последовательных шагов:
– определение определенной сферы эксперимента;
– определение состава участников на добровольных условиях;
– определение сроков и границ проведения эксперимента;
– обязательная оценка результатов его проведения;
– принятие на основе оценки результатов эксперимента решения об успешности или неуспешности эксперимента, а также о возможности его закрепления в виде постоянного (традиционного) регулирования и распространения на всех участников сферы.
Справедливым также является и вывод о том, что такой подход имеет как положительные, так и отрицательные стороны, однако выявление негативных результатов на этапе апробации технологии бесспорно влечет меньше рисков, чем их выявление после массового внедрения в ходе устранения последствий таких результатов.
Литература:
- IT-отрасль в России и мире: как растет рынок информационных технологий. — 2022. URL: https://delprof.ru/press-center/open-analytics/it-otrasl-v-rossii-i-v-mire-kak-rastet-rynok-informatsionnykh-tekhnologiy/ (дата обращения: 10.06.2022).
- Лапин А. В. Развитие национальной инновационной системы как обязательное условие технологических изменений и роста производства // Административное и муниципальное право. 2018. № 4. С. 26–41.
- Громова Е. А. О роли специальных и экспериментальных режимов в развитии конкурентоспособных цифровых технологий // Юрист. 2021. № 11. С. 34–38.
- Баракина Е. Ю. К вопросу об установлении экспериментального правового режима в области применения искусственного интеллекта // Российская юстиция. 2021. № 2. С. 64–67.
