Актуальные проблемы законодательства в области государственной историко-культурной экспертизы земельных участков (на примере Иркутской области)



В Российской Федерации закреплен комплекс мер по государственной охране культурного наследия, одной из которых является государственная историко-культурная экспертиза (далее — ГИКЭ). В статье приводится анализ системы государственного регулирования ГИКЭ земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению. Рассматриваются «технологические» проблемы и законодательные лакуны в области проведения данного вида ГИКЭ в частности: незавершенность нормативно-правового регулирования (отсутствие подзаконных актов), слабое ценовое регулирование, недостаток экспертов по проведению экспертизы, отсутствие централизованного регулирования процедуры ГИКЭ и др.

Ключевые слова: историко-культурная экспертиза, экспертиза земель, эксперты, археологическая разведка, археология.

Введение.

Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — ФЗ-73) введено понятие «государственная историко–культурная экспертиза». ГИКЭ представляет собой деятельность экспертных организаций и физических лиц (экспертов), связанную с проведением научных исследований, изучением и оценкой определенного объекта экспертизы, а также подготовки выводов (заключений) по предмету экспертизы, оформленных в соответствии с процедурным порядком в виде документа установленной формы. Актуальность темы исследования определяется постановкой проблемы, которая ранее не подвергалась широкому исследованию. Процедура ГИКЭ закрепилась в законодательном поле с 2009 года. После 13 лет существования нового правового института возникла необходимость проанализировать результаты его введения. Очевидно, что ГИКЭ обеспечила большую открытость в части принятия управленческих решений уполномоченными государственными органами, а также дала возможность общественным институтам влиять на принимаемые государственными органами решения, посредством внесения предложений по заключениям историко-культурных экспертиз, размещенных на общественные слушания в сети Интернет. Несмотря на положительные стороны, ГИКЭ имеет ряд неоднозначных проблем. До настоящего времени в нормативно-правовом поле не дано исчерпывающее определение понятию «государственная историко-культурная экспертиза», не утверждена единая концепция и методика её проведения.

Изучением вопроса функционирования ГИКЭ начиная с 2010–2014 годов занимаются как государственные специалисты в области охраны культурного наследия, так и научные исследователи (Давыденко Г. Г., Берлизов М. П., Макаров С. В., Шухобротский А. Б., Тарновский В. В., Шишова О. П.), несмотря на это, вопрос регулирования экспертизы земельных участков остается актуальным.

ГИКЭ является одним из инструментов государственной охраны культурного наследия, посредством которого решаются многие задачи: устанавливается категория объекта культурного наследия, определяется его культурная ценность, определяется наличие или отсутствие объектов культурного наследия на какой-либо территории и др. Инициаторами проведения экспертизы могут быть органы охраны объектов культурного наследия, а также заинтересованные физические лица и организации. В соответствии с ФЗ-73 объектами историко-культурной экспертизы являются:

— документация , обосновывающая включение или исключение объекта из единого государственного реестра объектов культурного наследия Российской Федерации; документация, обосновывающая изменение категории объекта культурного наследия или отнесение его к особо ценным объектам культурного наследия;

— проекты зон охраны объектов культурного наследия;

— проектная документация по сохранению объекта культурного наследия или документация, обосновывающая его сохранность при строительных и хозяйственных работах;

—земли, подлежащие воздействию строительных, хозяйственных и иных работ [7].

Историко-культурная экспертиза земельных или лесных участков проводится в целях определения наличия или отсутствия на них объектов культурного (археологического) наследия. Экспертиза проводится до начала проведения земляных и строительных работ в форме археологической разведки (полевых археологических работ) [7]. Заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия государственным органом охраны объектов культурного наследия решения о возможности проведения строительных, хозяйственных и иных работ на земельном участке (ст. 32 ФЗ-73).

В соответствии с действующим законодательством, любые строительные и хозяйственные работы могут проводиться при условии отсутствия на земельном участке объектов культурного (археологического) наследия, либо при условии выполнения ряда включенных в проектную документацию мероприятий, обеспечивающих безусловную сохранность объектов культурного наследия, в том числе объектов, находящихся на сопредельной с участком территории. Для археологических объектов, в случае доказанной невозможности сохранить их физическую целостность в ходе строительных работ, в качестве мероприятий по обеспечению сохранности, выполняются спасательные археологические раскопки.

Взаимодействие ГИКЭ и органов государственного управления.

В соответствии с ФЗ-73, информацию о наличии или отсутствии объектов культурного наследия на земельном участке застройщик обязан получить в государственном региональном органе охраны объектов культурного наследия. Заключение регионального органа охраны по результатам рассмотрения обращения застройщика может содержать различную информацию, обобщив которую можно выделить следующие виды:

1. Земельный участок расположен в границах объекта культурного (археологического) наследия. В данном случае вступает в силу статья 36 ФЗ-73, согласно которой застройщик обязан разработать проектную документацию или включить в состав уже разрабатываемой проектной документации раздел об обеспеченности сохранности, попадающего в зону строительства объекта культурного (археологического) наследия. Разработанная документация должна пройти государственную историко-культурную экспертизу и согласование регионального органа по охране культурного наследия.
2. На земельном участке отсутствуют объекты культурного (археологического) наследия. В этом случае строительные, земляные и другие виды работ можно производить без ограничений.
3. Требование провести государственную историко-культурную экспертизу земельного участка, подлежащего воздействию строительных и иных работ, с целью определения наличия либо отсутствия объектов культурного (археологического) наследия на участке.

Основания для назначения государственным органом ГИКЭ земель в правом поле описаны достаточно размыто, что создает трудности для их понимания даже специалистам.

В соответствии со ст. 30 ФЗ-73 государственная историко-культурная экспертиза земель проводится в том случае, если земельный участок расположен в границах территорий, в отношении которых имеются основания предполагать наличие на них объектов археологического наследия. Критерии определения этих территорий устанавливаются Правительством Российской Федерации (пп. 34,2, п. 1, ст. 9 ФЗ-73). На сегодняшний день эти критерии не разработаны и не утверждены. Законодатель, предусмотрев данное обстоятельство, указал, что до времени пока такие территории не утверждены, историко-культурная экспертиза проводится в соответствии с требованием этого же закона, но в редакции, действовавшей до 4 августа 2018 года. Положение Закона в старой редакции гласит, что историко-культурная экспертиза земельных участков, подлежащих воздействию строительных работ, проводится в том случае, если государственный орган не имеет сведений об отсутствии на данном участке объектов культурного наследия (абз. 3 ст. 30 ФЗ-73 в редакции, действовавшей до 04.08.2018 г.).

Данные о наличии или отсутствии объектов на определенной территории государственный орган получает по результатам экспертиз, проводимых путем археологической разведки. Результаты экспертизы оформляются в форме акта с обязательным приложением научного отчета о выполненных археологических исследованиях. Отчеты содержат всю необходимую информацию касательно обследованного участка, включающую сведения о выявленных археологических объектах, об археологической перспективности территории, целесообразности дальнейших исследований и т. д. На территориях, где ранее, до обращения застройщика, ГИКЭ земель не проводилась и, следовательно, у регионального органа охраны нет сведений о результатах археологических изысканий, госорган обязан назначить проведение экспертизы.

После выполнения экспертизы, акт ГИКЭ со всеми прилагаемыми документами сдаётся заказчиком в региональный орган охраны. У уполномоченного органа законодательно закреплены сроки рассмотрения акта — 15 рабочих дней. Заключение экспертизы размещается на официальном сайте госоргана и проходит общественные обсуждения. После завершения срока рассмотрения, орган охраны обязан выдать уведомления о согласии или несогласии с выводами экспертизы. По мнению части исследователей, возможность государственных органов выразить несогласие с выводами экспертизы носит коррупциогенный фактор (Тарновский В. В., Шишова О. В.). Действительно, государственные органы вправе назначить повторную экспертизу в случае несогласия с выводами, однако это право у государственных органов весьма ограничено. В положении об экспертизе выделено всего пять причин выразить несогласие:

1) несоответствие заключения экспертизы российскому законодательству;

2) истечение 3-летнего срока оформления экспертизы;

3) выявление в отношении эксперта обстоятельств, которые запрещали ему проведение экспертизы (владение ценными бумагами заказчика, родственные связи с заказчиком, личная заинтересованность в выводах экспертизы);

4) нарушения порядка и принципов проведения экспертизы;

5) наличие в заключение экспертизы, прилагаемых к нему документах и материалах недостоверных сведений, оказывающих влияние на вывод экспертизы.

Все эти причины не затрагивают содержания выводов экспертизы и носят «формальный» окрас. Таким образом, государственные органы не вмешиваются в выводы экспертизы, а только регулируют законность её выполнения. Несмотря на то, что экспертиза является государственной, фактически государственные органы власти выполняют только четыре функции — организационную (назначает экспертизу), регулирующую (регулирует порядок проведения), аттестационную (аттестует экспертов) и согласующую (уведомляет о согласии или несогласии с выводами эксперта).

Причины невыполнения экспертизы.

Застройщиками или по-другому заказчиками ГИКЭ земельных участков являются как физические лица, желающие получить разрешение на строительство или поставить на государственный учет земельный участок, так и юридические лица — строительные или проектные организации, органы местного самоуправления. Для многих из них проведение государственной историко-культурной экспертизы затруднительная задача. Одной из причин этому является недостаточное понимание ее процедуры. Правовое регулирование в этой сфере весьма запутано, поэтому большую роль в этом деле играет компетенция государственных служащих, которые обязаны консультировать застройщиков по данному вопросу.

Одна из основных причин невыполнения требований законодательства и отказа от проведения экспертизы — её высокая стоимость. Экспертиза крупных строительных объектов — зданий, нефтепроводов, линии электропередачи, может достигать нескольких миллионов рублей, стоимость экспертизы небольших участков — десятков тысяч. Финансирование экспертизы законодатель полностью возложил на заказчика строительных работ (п. 2 ст. 30 ФЗ-73). Если крупные заказчики (юридические лица) способны заложить в стоимость проекта работ суммы на историко-культурную экспертизу, то физические лица зачастую не способны оплатить такие работы, вынуждены брать кредитные займы, а некоторые стараются даже обойти законодательство.

В особенно уязвимом положении остаются малообеспеченные граждане, погорельцы или семьи с низким уровнем дохода. Для таких единичных случаев государство может взять на себя проведение ГИКЭ. Тогда экспертизы выполняются в рамках ведомственной целевой программы, но их количество не превышает 3-х в год, что крайне мало даже для Иркутского региона.

Размер оплаты экспертизы устанавливается договором между экспертом и заказчиком и находится в прямой зависимости от объема выполняемых экспертом работ. Оплата труда эксперта никак не урегулирована. Стоимость работ определяется в рамках рыночных отношений на основании конкурентных закупок и может быть значительно ниже реальной. Единственным регулятором ценообразования является «Сборник цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры СЦНПР-91», утвержденный приказом Министерства культуры СССР № от 05.11.1990 г., введен в действие 01.01.1991 г. Сборник составлен в первую очередь для проведения реставрационных работ в отношении памятников архитектуры и в незначительной степени затрагивает археологические работы. Он не отвечает требованием современного законодательства, требует корректировки в связи с устаревшими технологиями и методами проведения археологических работ, инфляцией и т. д. Стоимость экспертизы зачастую завышается, поэтому требуется издание единой методики расчета цен.

Дефицит федеральных государственных экспертов.

Другой проблемой, которую необходимо отметить, является малое количество государственных экспертов, при большом количестве необходимых экспертиз.

Как было сказано выше, государственная историко-культурная экспертиза земель, подлежащих хозяйственному освоению, проводится путем археологических полевых работ. Положением о порядке проведения археологических полевых работ установлено, что археологические исследования могут проводиться только юридическими лицами с соответствующей уставной целью деятельности [3], на основании разрешения (открытого листа), выдаваемого федеральным органом охраны объектов культурного наследия физическим лицам, состоящим в трудовых отношениях с указанными организациями.

Таким образом, экспертом в отношении экспертизы земельных участков может выступать лишь юридическое лицо. Это не противоречит законодательству, поскольку в Положении о порядке проведения государственной историко-культурной экспертизы есть пункт (7б), четко указывающий на возможность привлечения к проведению экспертизы юридических лиц, в трудовых отношениях с которыми находятся не менее трех аттестованных государственных экспертов.

В свою очередь, аттестация государственных экспертов предусматривает ряд требований сильно ограничивающих количество специалистов. Одним из таких, помимо профильного высшего образования, является подтвержденный разрешениями (открытым листом) 10-ти летний стаж археологических полевых работ. То есть, чтобы провести назначенную государственным органом по охране объектов культурного наследия историко-культурную экспертизу земельного участка, необходима организация, в уставных задачах которой указаны археологические исследования, имеющая в своем штате трёх археологов с 10-ти летним подтвержденным стажем, имеющих действующий открытый лист и являющихся аттестованными экспертами.

Выполнение этих условий довольно сложная задача. В ряде регионов России нет необходимого количества экспертов, а в некоторых регионах они отсутствуют совсем, что делает невозможным выполнение государственных историко-культурных экспертиз земель в соответствии с законодательством.

В Иркутской области 10 действующих экспертов-археологов и 12 организаций различных форм собственности, выполняющих историко-культурные экспертизы. Организации вынуждены привлекать экспертов в штат по совместительству, что никак не решает проблему большого количества необходимых экспертиз.

Количество подготовленных специалистов по профилю экспертной деятельности по регионам резко различается (рисунок 1).

Рис. 1. Соотношение количества экспертов по Федеральным округам [5]

Так, например, по данным на Минкультуры РФ на 2022 год в Центральном федеральном округе количество экспертов составляет 179. В то время как в Дальневосточном федеральном округе в 9 раз меньше (20 экспертов). В Сибирском федеральном округе 65 экспертов и в Уральском — 29, что также меньше, чем в Центральном в 3 и 6 раз соответственно. Количество требуемых экспертов напрямую зависит не только от количества объектов культурного наследия, степени хозяйственного освоения территории, но и качества подготовки специалистов, а также количества профильных учебных заведений.

Разрешения (открытые листы) на право проведения археологических работ.

Порядок проведения археологических разведок с целью проведения историко-культурной экспертизы определяется Положением о порядке проведения полевых археологических работ, как отдельный вид исследований, требующий получения самостоятельного Разрешения (открытого листа). За каждый выданный Министерством культуры РФ открытый лист специалист-археолог обязан отчитаться посредством сдачи в Российскую академию наук научного отчета. В соответствие с Постановлением Правительства № 127 открытый лист выдается либо на основании плана научных исследований, либо на основании договора (оферты) с заказчиком археологических работ (экспертизы). То есть, каждая историко-культурная экспертиза земель должна проводиться по самостоятельному открытому листу, выданному на основании уже заключенного с заказчиком экспертизы договора. Срок выдачи открытого листа по регламенту Министерства культуры РФ составляет 1 месяц с момента подачи заявления. Количество назначаемых экспертиз в Иркутской области за год составляет несколько тысяч, следовательно, археологам для их выполнения требуется получить нескольких тысяч открытых листов за короткий период полевого сезона (5 месяцев), что абсолютно невыполнимо.

Централизация управления.

В научном сообществе неоднократно высказывалась позиция о необходимости реорганизации всего механизма ГИКЭ, путем его централизации. В настоящее время экспертиза проводится отдельными аттестованными государством экспертами, не имеющими отношения к уполномоченным государственным органам или учреждениям. Заказчик работ вправе выбрать любого эксперта, аттестованного по нужному ему объекту экспертизы. Для упрощения процедуры проведения экспертизы многими специалистами предлагается передать полномочия по ведению и организации ГИКЭ подведомственным Министерству культуры РФ государственным федеральным учреждениям и их филиалам в федеральных округах.

Стоить отметить, что создание не только единого органа регулирующего проведение ГИКЭ, но и единого электронного портала ГИКЭ значительно было улучило понимание данной процедуры и повысило её прозрачность для общества. Наличие единого портала ГИКЭ особо актуально именно сейчас — в условиях процесса цифровой трансформации государственного управления. В настоящее время информация о ГИКЭ расположена в различных информационных ресурсах, не связанных между собой: сайт Министерства культуры РФ, сайты региональных органов охраны. Единый портал ГИКЭ, мог бы содержать не только реестр заключений экспертиз по всей территории РФ, но и выдаваемые Министерством культуры РФ разрешения (Открытые листы), открытый банк данных по объектам культурного наследия и территориям, в отношении которых у органов охраны имеются основания предполагать наличие на них объектов археологического наследия (территории, определенные ст. 30, п.п. 34.2 п. 1 ст. 9 ФЗ-73). Открытость, полнота, доступность и прозрачность информации, повысит заинтересованность заказчиков экспертизы, а также облегчит работу экспертам и специалистам.

Недоработки в законодательстве (запутанная процедура назначения экспертизы), слабая взаимосвязь законодательной и исполнительной власти в процессе законотворческой деятельности (не утверждённые критерии перспективных территорий, ценовое регулирование), явные административные противоречия (выдача открытых листов), малочисленный институт экспертов, отсутствие специалистов и утрата доверия граждан и организаций к деятельности органов охраны объектов культурного наследия (малый процент выполнения экспертиз) — вопросы, требующие пристального рассмотрения и принятия решений на законодательном уровне. По мнению автора статьи необходим ряд законодательных инициатив:

1. Финансирование экспертиз для социально не защищенных слоев населения из регионального бюджета.
2. Ценовое регулирование на государственном уровне (расчет стоимости экспертизы, оплата труда эксперта).
3. Совместная работа Российской академии наук, региональных органов охраны объектов культурного наследия и Правительства Российской Федерации в плане разработки критериев перспективности территорий.
4. Привлечение большего количества экспертов, например, путем создания экспертных групп по региональному признаку под руководством Российской академии наук.
5. Выдача экспертам открытых листов по территориальному принципу (область, регион, край и т. д.), что позволит сократить количество запрашиваемых специалистами открытых листов, увеличить число проведенных археологических разведок.
6. Централизация государственного управления историко-культурной экспертизой на федеральном уровне. Передача полномочий по организации, проведению, контролю и надзору единому федеральному органу подведомственному Министерству культуры РФ.
7. Создание Единого электронного информационного портала ГИКЭ.
8. Популяризация археологических исследований, создание и открытие музеев археологии.

Литература:

1. Давыденко Г.Г, Берлизов М. П. История становления и современное состояние института историко-культурной экспертизы в России // Культурная жизнь Юга России. — 2014. — № 1. — С. 49–53. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/istoriya-stanovleniya-i-sovremennoe-sostoyanie-instituta-istoriko-kulturnoy-ekspertizy-v-rossii (дата обращения: 01.03.2022).
2. Макаров С. В. Итоги 10-летнего опыта применения положения о государственной историко-культурной экспертизе / С. В. Макаров // Тенденции развития науки и образования. — 2020. — № 62–3. — С. 79–83.
3. Положения о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной документации (утверждено постановлением Российской Академии наук от 20 июня 2018 года № 32)
4. Постановление Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569 «Об утверждении положения о государственной историко-культурной экспертизе»
5. Реестр аттестованных экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы // Министерство культуры РФ. — URL: https://opendata.mkrf.ru/opendata/7705851331-certified_experts/ (дата обращения 15.03.22)
6. Тарновский В. В., Шишова О. П. Институт государственной историко-культурной экспертизы: роль, проблемы и задачи реформирования / В. В. Тарновский // Государственное управление. Электронный вестник. — 2020. — № 79. — С.92–106.
7. Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»
8. Шухобродский А. Б. Особенности государственной историко-культурной экспертизы и её роль в формировании феномена «памятник истории и культуры» / А. Б. Шухобродский // Вестник ЛГУ им. А. С. Пушкина. — 2011. — № 4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-gosudarstvennoy-istoriko-kulturnoy-ekspertizy-i-eyo-rol-v-formirovanii-fenomena-pamyatnik-istorii-i-kultury (дата обращения: 01.03.2022).