В данной статье рассмотрено местное самоуправление как основа конституционного строя. Проанализированы нормативные акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, а также рассмотрено воздействие местного самоуправления как основы конституционного строя на различные общественные и политические процессы и его влияние на отношения между обществом и государством.
Ключевые слова: местное самоуправление, Российская Федерация, государственная власть, Конституция РФ, гражданское общество, государство.
Становление местного самоуправления в России имеет глубокие исторические корни. Так, еще в древнем Новгороде на протяжении многих столетий самые важные вопросы и пути их решения выносились на всеобщее собрание — вече. Именно в те далекие исторические годы образовался прецедент решения вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления граждан [7].
В разные временные рамки истории России местное самоуправление регулировалось различными нормативными правовыми актами. Это, например, “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”, принятое 1 января 1864 года, которым устанавливалось введение 33 губерний. Земские же учреждения составляли земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т. е. выборных членов городских собраний), земские собрания и земские управы [7].
Октябрьская революция так же оставила свой отпечаток в истории местного самоуправления. По окончании революции земства стали повсеместно упраздняться, так как представители большевизма считали принцип самоуправления наследием буржуазного строя. Это повлекло за собой ряд изменений в системе организации власти. В ее основу был положен принцип единства системы Советов. Однако процесс трансформации местной власти к Советам не был кратковременным: некоторое время земские и городские органы местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя друг другу.
В период с 1924 по 1925 годы издаются такие нормативные акты, как «Положение о городских советах» 59 и «Положение о финансово-налоговых частях волостных исполнительных комитетов» 60, где эти органы объявляются высшей властью в пределах подведомственной территории. Согласно ст. 1 Положения о городских советах, городские Советы депутатов были образованы во всех городах и поселках СССР.
Также в 1937 году в Конституции РСФСР происходит изменение названия Советов. Они стали именоваться Советами депутатов трудящихся. Вскоре к концепции местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с проведением реформы государственной власти в стране. Принятая и ратифицированная «Европейская хартия местного самоуправления» несомненно повлияла на становление местного самоуправления как основы конституционного строя. Так, в Конституции РСФСР 1978 года закрепляется понятие Советов народных депутатов, которые действовали до октября 1993 года, вплоть до принятия Конституции Российской Федерации, в которой местное самоуправление непосредственно выступало в качестве одной из основ конституционного строя новой России [7].
Так или иначе местное самоуправление в России существовало практически на всем протяжении ее тысячелетней истории. Однако следует учесть и тот факт, что немаловажным обстоятельством, как и в настоящее время, являлось стремление государства на сознательное возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, требуемое неизбежности проведения различных реформ.
В подавляющем большинстве стран с демократическим политическим режимом организация и деятельность органов государственной власти идут наряду с организацией местного самоуправления. Следует понять, что представляет собой местное самоуправление. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные Конституцией, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой в Страсбурге в 1985 г. и ставшей обязательной для России после ее ратификации нашим парламентом в 1998 г. В «Европейской хартии местного самоуправления» под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [4]. Также Европейская хартия местного самоуправления в своей преамбуле признает, что власть на местном уровне является прямым показателем демократии власти в стране. Во 2 статье закрепляется, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, в конституции государства. Так же Российской Федерации является многоконфессиональной и многонациональной страной, в которой субъекты отличаются друг от друга [2, с. 144–146]. Исторически территория России формировалась на обширных территориях, которые в различные периоды заселяли разные народы со своей культурой, традицией и особенностями. Именно по эти причины стали предпосылками движения Россия дальше установленного хартией порядка закрепления принципа о местном самоуправлении в конституции государства. В Конституции РФ принцип местного самоуправления закреплен в первой главе, которая представляет собой основы конституционного строя России. Эта глава играет важную роль для государственного строя, поскольку под основами конституционного строя понимается система закрепляемых в конституции фундаментальных принципов устройства публичной власти и общества [5]. Значимость и уникальность этой главы так же выражается особенном порядке ее изменения. Данная глава не может быть изменена какими-либо иными способами, кроме как принятия новой конституции посредством проведения референдума [3].
Закрепление местного самоуправление одной из основ конституционного строя позволяет сделать вывод о его организационной и функциональной независимости от органов государственной власти. Но все же самоуправление остается и признается формой народовластия, в связи с чем становится возможным более эффективно решать вопросы местного значения муниципалитетов, опираясь не только на органы государственной власти, а также отталкиваясь от исторических и традиционных особенностей того или иного муниципального образования [11].
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя подразумевает установление децентрализованной системы управления, то есть организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством [1]. И, действительно, в Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вопросы местного самоуправления в Конституции РФ напрямую затрагиваются в общей сложности в 20 статьях. Все они являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами [2]. Отношение к вмешательству органов государственной власти в дела местного самоуправления с момента создания системы органов местного самоуправления в России менялось неоднократно — от абсолютного отрицания такового до совершенного понимания необходимости активного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления, единства их целей и задач, а в случае необходимости — оказания мер поддержки финансового, организационного, методического, информационного характера, обеспечения создания и функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления [11].
Исходя из статьи 12 главы 1 Конституции РФ, можно сделать вывод, что местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя, а также элементом демократической российской государственности. Также Конституция РФ закрепляет признание, гарантию и осуществление местного самоуправления на всей территории РФ [3]. Следует отметить, что местное самоуправление, наряду с государственной властью, относится к форме единой власти народа Российской Федерации. То есть можно с уверенностью сказать, что местное самоуправление призвано, как и государство, выражать волю многонационального народа Российской Федерации. Не представляется возможным выделение действительной воли народа без учета волеизъявления местных территориальных сообществ жителей и их отдельных составляющих [5].
До принятия нового закона о местном самоуправлении местное самоуправление определялось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций [6]. Новым законом о местном самоуправлении, а, конкретно, статьей 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так же установлено, что местное самоуправление является составной частью основ конституционного строя РФ. Оба законодательных определения местного самоуправления в основном совпадают. Различает их главным образом прямая оценка в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ местного самоуправления как формы народовластия, что весьма точно отражает роль местного самоуправления в организации системы народовластия. Конституционное признание и гарантирование местного самоуправления означает, что оно осуществляется людьми как их естественное и неотъемлемое право-притязание. Государство в этом случае осуществляет лишь упорядочивание самоуправленческой активности населения [5].
Хотя местное самоуправление и входит в общую систему органов публичной власти, следует сказать, что местное самоуправление имеет свои пределы, которые ограничиваются его полномочиями в вопросах местного значения, а также самими этим вопросами. Местное самоуправление осуществляется в пределах муниципальных образований, то есть городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований. Территории этих муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами, а также в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторического наследия и иных местных традиций [8].
В рамках местного самоуправления граждане получают возможность самостоятельно управлять муниципальной собственностью, финансами, вводить и отменять местные налоги и сборы, планировать развитие муниципального образования, организовывать муниципальные учреждения образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры, обеспечивать санитарное благополучие и общественный порядок, содействовать занятости населения, снабжению топливом, развитию муниципального транспорта, предоставлению услуг торговли, бытового обслуживания и решать многие другие насущные проблемы [9].
Местное самоуправление Кутафиным О. Е. определяется как система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Так же следует отметить, что очень важную роль в работе местного самоуправления играют институты непосредственной демократии и институты гражданского общества. Именно на местном уровне проявляется наибольшее число их форм [10].
Непосредственное осуществление местного самоуправления происходит в форме выборов, референдума. Так же народовластие на уровне местного самоуправления может выражаться в формах собрания жителей, народной правотворческой инициативы, обращения в органы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. Посредство референдума, проводимого на местном уровне, можно напрямую решать вопросы именно местного значения. С инициативой по проведению местного референдума могут выступать как органы местного самоуправления, так и жители муниципалитета. Более конкретные вопросы текущего характера могут быть разрешены на собраниях (сходах) жителей. Также имеется прямая возможность выступления с правотворческой инициативой жителей, которая заключается в том, что граждане обладают правом вносить проекты нормативных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления [9].
Как основа конституционного строя местное самоуправление нашло свое отражение в большинстве уставов и конституций субъектов РФ. Так, например, статьей 86 Устава Свердловской области установлено, что в Свердловской области осуществляется местное самоуправление, обеспечивающее в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами Свердловской области, самостоятельное, под свою ответственность, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории области, вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Также статьей 87 Устава Свердловской области установлено, что местное самоуправление в Свердловской области осуществляется на основе общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
В статье 31 устава Ивановской области указано, что Местное самоуправление в Ивановской области гарантируется Конституцией Российской Федерации и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а Органы государственной власти Ивановской области обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления, содействуют его развитию в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом, законами Ивановской области.
Конституцией Республики Коми, а именно статьей 9, установлено, что местное самоуправление в Республике Коми является формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Таким образом, можно сделать вывод, что стабильность и порядок в государстве во многом зависят в первую очередь напрямую от качества организации местной власти. Одной из основ гражданского общества выступает наличие сферы общественных отношений, независящей от государства. Как раз в такие общественные отношения вступают свободные индивиды, преследующие свои цели и интересы. В связи с этим местное самоуправление выступает как организация власти на местах. Можно сказать, что залогом успешного развития, продвижения и формирования государства является четкая регламентация, в том числе и правовая, работы органов местного самоуправления, а также иных вопросов, касающихся аспектов местного самоуправления.
В настоящее время местное самоуправление — неотъемлемая часть гражданского общества. Местное самоуправление является важнейшей основой конституционного строя современной России, которая во многом влияет на развитие внутренней политики и формирование демократического правового государства.
Закрепление местного самоуправления как основы конституционного строя оправдано и способствует стабильности государства и общества в целом. Местное самоуправление выступает не только в качестве института, непосредственно регулирующего жизнедеятельность населения, но и в качестве политического инструмента. Закрепленные в конституции положения способствую также и демократизации общества и независимой деятельности муниципалитетов от органов государственных органов [11].
Литература:
- Эсмонтов, А. Б. Местное самоуправление как основа конституционного строя России / А. Б. Эсмонтов // Научно-образовательный потенциал молодежи в решении актуальных проблем XXI века. — 2019. — № 13. — С. 440–443. — EDN QKDQES.
- Мирзаев М. А. Конституционно-правовое регулирование понятия «Местное самоуправление» // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2018. № 4.
- «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)
- «Европейская хартия местного самоуправления» (совершено в Страсбурге 15.10.1985)
- Муниципальное право России: учебник для вузов / А. Н. Кокотов [и др.]; под редакцией А. Н. Кокотова. — 7-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2022. — 406 с. — (Высшее образование).
- Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
- История становления местного самоуправления в России: исторический экскурс. — МЦБС; сост. Наумова Т. С.; ред. Воронцова Е. И.; отв. за вып. Кобец О. А. — Венѐв, 2016. — 12 с.
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
- Гаврилов Николай Петрович, Санин Константин Васильевич. О местном самоуправлении // Научно-технический вестник информационных технологий, механики и оптики. 2004. № 17.
- Гошуляк Виталий Владимирович. Конституционные принципы организации государственной власти и местного самоуправления в учредительных актах субъектов Российской Федерации // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 5.
- А. Ф. Нурисламов Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. № 12–4.
