В статье рассматриваются актуальные проблемы, связанные с деятельностью федеральных органов исполнительной власти в свете конституционной реформы 2020 года.
Ключевые слова: исполнительная власть, государственная услуга, контрольно-надзорная функция.
Трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти была создана еще в 2004 году. Президентом был принят Указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [2]. Согласно данному указу в государстве в качестве исполнительных органов власти должны осуществлять деятельность три вида органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Каждый из вышеперечисленных органов должен выполнять особые — возложенные исключительно на них и не дублирующие друг друга функции, а именно: правоустанавливающие, правоприменительные (контрольно-надзорные), функции по оказанию государственных услуг и управления государственным имуществом [3, с. 48].
Оптимизация деятельности данных органов проводится практически ежегодно, принимаются соответствующие нормативные акты, которые направлены на совершенствование их деятельности, устранения пробелов при реализации соответствующих функций. Проводится корректировка в полномочиях, функциях, кадровом составе. Но все же до сих пор остается ряд проблем, требующих соответствующего законодательного урегулирования и это связано, в первую очередь, с тем, что государственная политика в рассматриваемой сфере не имеет системного и последовательного характера.
И несмотря на то, что в 2020 году была проведена конституционная реформа, можно выделить определенные проблемы, существующие на сегодняшний день.
Так, первой и одной из самых основных проблем является смешение функций министерств, служб и агентств, которые по факту создавались для обеспечения различного спектра правовых вопросов. То есть возникла существенная сложность в практическом разграничении функций контроля (надзора), правотворчества, оказания государственных услуг и управления госимуществом между министерствами, службами и агентствами [4].
Данная проблема возникла из-за неоднозначности в понятийном аппарате и трактовке конкретных направлений деятельности, которые выполняют те или иные федеральные органы исполнительной власти. К примеру, к контрольно-надзорной функции относится выдача лицензий. Лицензионная деятельность осуществляется с целью контроля видов деятельности в опасных сферах — соблюдаются ли там установленные законодателем требования или нет. В случае если лицензия выдается как документ, то данный процесс рассматривается как государственная услуга. Тем самым, одно и то же явление можно рассматривать с точки зрения разного функционала органов исполнительной власти.
Также еще одну неоднозначность в практическом плане представляет деятельность в сфере принятия нормотворческих актов. Данная деятельность относится к функциям, выполняемым министерствами. Принятие нормотворческого акта многоступенчатый процесс и на определенном этапе, а именно на этапе обнародования документа, это фактически считается оказанием государственной услуги. Однако, обратившись к действующему законодательству о государственных услугах, можно сделать вывод, что чуть ли не каждый орган исполнительной власти должен оказывать государственные услуги [1].
В итоге законодатель вводит в заблуждение и не дает точно понять, где границы между государственной услугой и нормотворческой деятельностью или контрольно-надзорной.
На сегодняшний момент мы сталкиваемся с ситуацией, что в указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функционал разведен, но, открывая положения о любом конкретном органе исполнительной власти, наблюдаем в перечне и контрольно-надзорную деятельность, и управление имуществом, и принятие нормативно-правовых актов. Тем самым, получается, что основной критерий разделения по функционалу относительно устройства органов исполнительной власти, который сегодня легально выделен в указах Президента РФ, фактически нерабочий.
Ещё одной проблемой является то, что помимо федеральных органов исполнительной власти, которые законодатель закрепил как основные органы в сфере выполнения исполнительно-распорядительных полномочий также их функции частично выполняют иные юридические лица, за которыми закреплен властный функционал. Например, Фонд обязательного медицинского страхования, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования — это учреждения, по законодательству имеющие право принимать нормативно-правовые акты, обязательные для граждан, привлекать к ответственности, осуществлять контрольно-надзорную функцию.
То есть данные юридические лица можно спутать с федеральными органами исполнительной власти. Такая проблематика возникла из-за ряда причин:
Во-первых, наше государство достаточно молодое и еще не выработало до конца четкие правовые границы в рассматриваемой сфере, но стремится к этому.
Во-вторых, собственно по вине государства. Как один из способов сэкономить государственный бюджет. Так как в органе исполнительной власти государственные служащие получают надбавки и дополнительные социальные гарантии в отличие от работников, осуществляющих деятельность в юридическом лице по трудовому законодательству. Это конечно негативная тенденция и никак не показывает государство с лучшей стороны, так регулярно появляются новые юридические лица, госкомпании и госкорпорации, которым государство предоставляет очень большой объем активов, а проконтролировать их работу фактически невозможно. Руководство таких компаний назначается лично президентом страны, в чем находит проявление тенденция к авторитаризму.
В-третьих, такая проблема могла возникнуть из-за того, что в нашем государстве происходит постоянная смена государственных структур, меняются наименования, но не меняется их функциональное назначение, какие-то органы упраздняются, какие-то преобразуются, происходит дублирование органов. Из-за этого возникают противоречия в юридическом оформлении. В качестве примера можно привести наличие такого института, как трудовая инспекция, призванная контролировать соблюдение рабочего законодательства. Однако в структуре органов исполнительной власти такого органа нет и не было. С целью ликвидировать данное несоответствие было издано постановление правительства, в котором было прописано, что оказывается, трудовая инспекция — это территориальный орган федеральной службы по труду и занятости.
В-четвертых, это проблема подзаконного нормотворчества. По указу Президента РФ от 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» только министерства могут по принимать нормативно-правовые акты, а службы и агентства — только индивидуальные, в форме приказов. Однако вскоре были внесены изменения, и они были связаны с тем, что службы и агентства тоже могут осуществлять подзаконное регулирование. Это было сделано в связи с тем, что до 2004 г. было принято очень много федеральных законов, в которых содержались следующие фразы: «уполномоченный орган разработает или уполномоченный орган примет соответствующие нормативно-правовые акты». В ходе реформы оказалось, что компетентными органами зачастую явились как раз эти службы и агентства. То есть необходимо было либо изменять все законы, изданные до 2004 г. либо внести изменения в указ Президента РФ. Конечно было решено внести изменения в Указ.
В итоге можно сделать вывод, что существующая на сегодняшний день трёхуровневая система федеральных органов исполнительной власти нуждается в правовой регламентации. Проблемы, связанные с дублированием полномочий, смешением функций министерств, служб и агентств, выполнением возложенных на них полномочий иными юридическими лицами негативно влияет на всю систему органов исполнительной власти и приводит к значительным проблемам в практическом плане. В связи с чем оптимизация деятельности рассматриваемых органов достаточно важна в нынешних реалиях.
Литература:
- Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 N 210-ФЗ [Электронный ресурс] / Опубликовано на официальном сайте Консультант Плюс — URL: http://www.consultant.ru
- Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 20.11.2020) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [Электронный ресурс] / Опубликовано на официальном сайте Консультант Плюс — URL: http://www.consultant.ru
- Бабелюк Е. Г. 2007. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности государства. — Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей (под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой). М.: Волтерс Клувер. С. 47–54.
- Климашевская О. В. Проблемы действующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти // Власть. 2022. № 1. [Электронный ресурс] URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-deystvuyuschey-sistemy-i-struktury-federalnyh-organov-ispolnitelnoy-vlasti (дата обращения: 12.10.2022).
