Контроль и надзор в механизме современного государства: понятие, сущность, основные характеристики



В данной статье автором рассмотрены понятия контроля и надзора, его основые характеристики, роль в механизме современного государства. Исследованы мнения авторов относительно сходства и различий понятий контроля и надзора, а также условия, которые способствуют повышению уровня контрольно-надзорной деятельности.

Ключевые слова: государственный контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность, Российская Федерация.

Согласно Большому юридическому словарю государственный контроль — это одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства [1].

Контроль над исполнением законов Российской федерации, указов, распоряжений и поручений главы государства, принятых в их исполнение постановлений и распоряжений Правительства, а также нормативных правовых актов судебных органов, органов власти субъектов Российской федерации (нормативно-правовых актов) составляет неотъемлемую часть системы управления.

Рассматривая вопрос о зарождении и развитии государственного контроля в России, условно можно выделить три его этапа развития:

первый этап — зарождение государственного контроля в дореволюционной России;

второй этап — государственный контроль в советское время;

третий — государственный контроль в постсоветское время.

Каждому выделенному этапу в развитии государственного контроля в России соответствовал свой государственный режим, свои производственные отношения, определяющие тот или иной тип общественно-экономической формации, и определенный уровень развития общественного самосознания [2].

Комплексное исследование такой масштабной и значимой проблемы, как совершенствование правовых основ контрольных механизмов, невозможно без применения исторического метода. Принцип историзма предполагает рассмотрение существующих государственно-правовых явлений не только под углом зрения их настоящего, но и с позиций их прошлого и будущего.

Подчеркнем, что в нынешнем обществе государственный контроль проявляется:

— в деятельности надлежащих государственных органов;

— контроль пронизывает сферы деятельности государства, обращая их в русло правопорядка;

— неразрывно соединен с иными функциями государства.

Между тем, по мнению автора, российское общество в настоящее время нуждается в развитии малого, среднего, крупного бизнеса, а также повышении его результативности. Грамотно отрегулированная бизнес-система государства даст возможность двигаться вперед к достижению амбициозных целей и реализации масштабных государственных проектов, обозначенных руководством страны. Эффективность бизнеса напрямую зависит от уровня взаимоотношений власти и субъектов предпринимательства, от того, насколько государство гарантирует провозглашенную Конституцией Российской Федерации свободу предпринимательства в общественных интересах. Эта проблема взаимоотношений многоаспектна.

Необходимым условием и принципом равных отношений государства и субъектов предпринимательской деятельности выступает законность.

Под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее — государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений [3].

Сущность государственного контроля представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Укрупненное представление сущности государственного контроля

Для того, чтобы понять сущность государственного контроля, необходимо выделить его цели (укрупненно представлены на рис. 2).

Рис. 2. Цели государственного контроля

Государственный контроль — деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров [4].

Историю развития контроля в управлении можно проследить по взглядам авторов на его сущность и функциональное предназначение, которые дифференцировались вместе с изменением объективных условий, присущих тому или иному историческому периоду.

Определение контроля, означающее проверку, а также наблюдение с целью проверки, дано в Словаре русского языка С. И. Ожегова [5].

С. А. Авакьян в своей работе «Конституционное право. Энциклопедический словарь» дает определение термина «контроль» как «вид деятельности, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан и т. п». [6].

В. Е. Чиркин понятие «контроль» определяет как «явление характерное многочисленным процессам в обществе и природе. Путем наблюдения, проверок, измерений, вычислений, сопоставлений (многие из таких явлений необходимые предшественники контроля) и последующих выводов, контроль призван дать оценку состояния объекта (явления процесса и т. д.), и в конечном счете установить меру допустимого, черту за которой изменения в наблюдаемом, подконтрольном объекте могут перейти в иное качество и каким-то образом просигнализировать об этом» [7].

Анализируя точки зрения ведущих ученых в сфере контроля, можно согласиться с тем, что современное правовое и экономическое наполнение рассматриваемой категории вышло за рамки тех определений, которые содержатся в словарях и публикациях ХХ в. и одновременно утеряны две другие смысловые нагрузки: контроль как учреждение и контроль как контролирующее лицо.

В общественном сознании слово «контроль» приобрело более широкий смысл, нежели просто проверка или наблюдение с определенной целью (т. е. контроль как деятельность). Термин «контроль» может использоваться и как обозначение чьей-то подотчетности, а также для обозначения совокупности каких-либо процедур, выполняемых для проверки (т. е. контроль как процесс).

Контроль можно рассматривать как самостоятельно обособленную деятельность, которая получает выражение в целенаправленной, положительно организующей деятельности.

Следовательно, сущность контроля содержит в своем понятии организационно — правовые способы и средства, используемые должными лицами, и направленные на обеспечение законности. Он осуществляется соответствующими органами и должностными лицами от имени государства путем применения к подконтрольному субъекту государственного принуждения. Это способствует в свою очередь строгому и неуклонному исполнению законов и подзаконных актов физическими и юридическими лицами.

Надзор — это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений.

По мнению Л. Л. Попова, надзор, как способ обеспечения законности, заключается в «систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью государственных органов, должностных лиц и граждан с целью выявлений нарушений законности» [8].

Некоторые авторы, такие как Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов, считают, что надзор является одним из видов контроля.

В административно-правовой литературе выделяется три аспекта соотношения понятий «контроль» и «надзор»:

1) контроль и надзор отождествляются как способы обеспечения законности;

2) надзор рассматривается как разновидность контрольной деятельности;

3) каждый из указанных способов признается самостоятельной правовой категорией.

С правовой точки зрения между контролем и надзором значительной разницы нет. Целью и того и другого является обеспечение соблюдения законности и установленных правил подконтрольным объектом. И контрольные, и надзорные органы обладают полномочиями по применению определенных законодательством санкций к нарушителям. Поэтому зачастую эти понятия используются как синонимы.

Основываясь на вышеуказанном, можно сделать вывод, что понятия «контроль» и «надзор» нельзя отождествлять, поскольку «надзор» является более узким понятием.

Основные критерии, которые позволяют разграничить контроль и надзор, представлены в таблице 1.

Таблица 1

Критерии контроля и надзора

Критерии	Контроль	Надзор
Подчиненность	Наличие	Отсутствие
Возможность вмешиваться в деятельность подконтрольного или поднадзорного субъекта	Наличие	Отсутствие
Ответственность	Дисциплинарная	Административная, уголовная
Плановость/внеплановость контрольных мероприятий по надзору	В исключительных случаях контроль может осуществляться во внеплановом порядке	Может планироваться заранее
Выявление нарушений	Целесообразность	Выявление нарушений в сфере законности

Но контроль и надзор [9] должны выступать не только гарантией законности, но и сами осуществляться в режиме законности. Крайне важно, чтобы контрольно-надзорные органы, их должностные лица действовали в границах правового пространства, на основании и в точном соответствии с положениями федеральных законов, других нормативных правовых актов и в пределах предоставленных им полномочий. Законность выступает как принцип, режим и метод контрольно-надзорной работы, условие и предпосылка ее успешности [10].

Контроль и надзор в современной системе государственного управления играет важнейшую роль в осуществлении политики российского государства. Главная цель — обеспечение комфортного и достойного существования граждан. Все это возможно при серьезном и строгом, грамотно построенном контроле и надзоре за соблюдением норм законодательства во всех сферах жизни общества, так как при отсутствии этих главных составляющих может произойти значительный ущерб, который не позволит привести в действие все намеченные планы, реформы и государственные программы.

В настоящее время, в связи с отсутствием единого системного подхода к организационной структуре контрольной и надзорной деятельности в системе государственного управления, существует множество источников различной отраслевой принадлежности, относящихся к данным видам деятельности. Данные источники понимаются как юридические средства, обеспеченные силой государства и содержащие правовые нормы, которые регулируют контрольно-надзорную деятельность государственных органов и должностных лиц, выраженных в актах государственных органов и должностных лиц и опирающихся на общепризнанные принципы и нормы международного права.

Система источников, регулирующих контрольно-надзорную деятельность государственного управления, требует разработанности, логического выстраивания в систему общих правовых норм по контрольно-надзорной деятельности и их закрепления.

К нормам, регулирующим контрольно-надзорную деятельность, относятся:

1. Конституция, нормы глав которой раскрывают статус и полномочия системных и несистемных субъектов контрольно-надзорной деятельности.
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права, в том числе специально посвященные основам организации государственного контроля и надзора, являются составной частью отечественной правовой системы.
3. Федеральные законы, которые регулируют контрольно-надзорную деятельность государственных органов и должностных лиц на федеральном и региональном уровнях и занимающие следующую нишу в иерархии источников правового регулирования государственной контрольной и надзорной деятельности.

Важную роль среди источников, регламентирующих контроль, занимает Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Новым законом уточняется и расширяется понятийный аппарат, вводится федеральный и региональный уровни государственной контрольной деятельности, закрепляется принцип преимущественно уведомительного порядка осуществления отдельных видов деятельности, недопустимость дублирования проверок выполнения одних и тех же требований и др. Однако, в целом идеология и практика осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере предпринимательства за последние годы, к сожалению, изменились незначительно.

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц.

4. Немаловажно указать кодифицированные источники, в которых содержатся правовые нормы, посвященных регулированию государственного контроля и надзора по отношению к подконтрольным субъектам в различных сферах жизнедеятельности: Трудовой кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушений и др.
5. Подзаконные нормативные правовые акты (Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации).

Исходя из вышеуказанного, можно отметить многоуровневую и сложную систему источников, регулирующих контрольно-надзорную деятельность государственного управления, которая требует разработанности, логического выстраивания в систему общих правовых норм по контрольно-надзорной деятельности и их закрепления.

Литература:

1. Большой юридический словарь. СПб.: Центр содействия бизнесу «Петроград», 2008. С. 417.
2. Чернецкая О. Н. Эволюция института государственного контроля в российском государстве в парадигме развития общественного самосознания [Электронный ресурс] // История государства и права. 2012. № 24. Электрон. версия печат. публ.
3. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации».
4. Административное право: Учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — 4-е изд., пересмотр. и доп. — М.:Норма: Инфа-М, 2010.
5. Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1973. С. 268.
6. Конституционное право: энцикл. словарь. М.: НОРМА: НОРМА–ИНФРА.М, 2001. С. 322.
7. Чиркин В. Е. Контрольная власть М.: Юристъ, 2008. С. 8.
8. Мигачев Ю. И. Административное право Российской: учебник для академического бакалавриата / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. М.: Юрайт, 2016. С. 217.
9. О понятии государственного контроля и надзора см.: Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография. М.: Проспект, 2005. 275 с.; Назаров С. Н. Общая теория надзорной деятельности: Монография. М.: Книга сервис, 2007. 240 с.; Тарасов А. М. Государственный контроль в России: Монография. М.: Континент, 2008. 672 с.; Чиркин В. Е. Контрольная власть. М.: Юрист, 2008. 214 с.; Мартынов А. В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование: Монография. М.: NotaBene, 2010. 548 с.; Нистратов С. Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект): Дис.... канд. юрид. наук. Волгоград: Волгогр. гос. ун-т, 2012. 239 с.
10. См., например: Бут Н. Д., Ларьков А. Н. Свобода экономической деятельности и законность: Монография. М.: Юрлитинформ, 2010. 224 с.; Мартынов А. В. Указанная работа; Мицкевич Л. А., Васильева А. Ф. Государственный контроль (надзор) и бизнес. Баланс прав и обязанностей: Учебное пособие. М.: Проспект, 2018. 64 с.; Правовое обеспечение системы государственного жилищного надзора в Российской Федерации: Монография / Под ред. В. А. Баранова, О. Н. Петюковой. М.: Проспект, 2018. 152 с.
11. Горелкина, В. С. Актуальные проблемы контрольно-надзорной деятельности в системе государственного управления / В. С. Горелкина. — Текст : электронный // : [сайт]. — URL: https://ui.tsu.ru/wp-content/uploads/2019/06/%D0%93%D0%BE%D1%80%D0%B5%D0%BB%D0%BA%D0%B8%D0%BD%D0%B0-%D0%92%D0%B0%D0%BB%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%8F-%D0%A1%D1%82%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%81%D0%BB%D0%B0%D0%B2%D0%BE%D0%B2%D0%BD%D0%B0.pdf???history=12&pfid=1&sample=8&ref=0 (дата обращения: 22.10.2022).