В статье автором исследуются особенности правоприменительной практики по делам о признании нормативных правовых актов не действующими полностью или в части в сфере экологических отношений.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, роль суда, сфера экологии.
В качестве одной их основных особенностей практической деятельности судов при рассмотрении административных дел связанных с оспариванием нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере экологии необходимо отметить то, что в ней сочетаются следственная и состязательная модели судопроизводства. Действующее законодательство объединяет в единое целое разнородные на первый взгляд принципы, провозглашающие состязательность и равноправие сторон при активной позиции в процессе суда (ст. ст. 6, 14 КАС РФ).
Принцип активной роли суда при оспаривании нормативных правовых актов в экологической сфере предопределен тем, что государство и общество проявляет особую заинтересованность в обеспечении законности в указанной сфере, для чего необходимо обеспечение одинаковой защиты прав и интересов всех лиц.
При этом в КАС РФ отсутствует легитимное определение активной роли суда. Все что в нем имеется, — это перечисление прав суда, обеспечивающих руководство процессом и самостоятельного истребования доказательств (ч. 2 ст. 14 КАС РФ). Именно поэтому особый интерес вызывает доктринальное определение границ указанной активности.
Выделение административного судопроизводства из гражданского процесса позволило произвести формальное закрепление принципа активной роли суда при рассмотрении административных дел, посредством его внесения в список принципов в КАС РФ. В то же время необходимо отметить, существование широкого простора, предоставляющего возможность осуществления научных изысканий в данной сфере, так как формально закрепленный принцип не в полной мере соотносится с содержанием, которое определено совокупностью норм, регламентирующих процессуальные отношения [1].
Связь активной роли суда с запретами законодателя осуществлять самозащиту своих прав гражданами в сфере оспаривания нормативных правовых актов в экологической сфере требует предоставить аналогичную эффективную защиту в рамках правового поля при использовании публичной процедуры. «Право на иск имеет публично-правовой характер, — пишет В. М. Гордон, — и является необходимым следствием запрета самопомощи, возмещением, эквивалентом этого ограничения, требуемым соображениями справедливого разграничения интересов управомоченного и обязанного» [2].
Как следствие выступает необходимость, при определении правил, регламентирующих организацию публичной деятельности в сфере оспаривания нормативных правовых актов дополнять волю материально заинтересованных лиц проявлением активности со стороны незаинтересованного суда при осуществлении правосудия в целях максимально полного обеспечения законности [3].
Обязанность доказывания обстоятельств, свидетельствующих о легитимности нормативного акта, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт. В то же время при проверке законности нормативного акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.
Определенными особенностями по данной категории дел обладают и распорядительные действия, влекущие окончание судебного процесса без вынесения решения. Во-первых, отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу. Производство по делу может быть прекращено, если лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа. Во-вторых, по делам об оспаривании нормативных актов Российской Федерации в сфере экологи не допускается утверждение соглашения о примирении [4].
Принцип активной роли суда пронизывает все процессуальные институты судебного административного права, к примеру, институт примирения сторон. В ч. 1 ст. 137 КАС РФ сформулировано правило о том, что примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон.
При этом соглашение о примирении по делам об оспаривании нормативных правовых актов в сфере экологии однозначно невозможно, и в ч. 12 ст. 213 КАС РФ прямо закреплено, что соглашение о примирении сторон по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в сфере экологии не может быть утверждено.
Необходимо отметить, что в действующей редакции КАС РФ законодателем была пересмотрена концепция, связанная с ограничением диспозитивных, начал при рассмотрении дел связанных с оспариванием нормативных-правовых актов в сфере экологии. В настоящее время законодателем допускается, при определенных условиях, прекращение производства по делу при отказе административного истца от поддержания иска.
При этом данный отказ не является для суда обязательным основанием для прекращения производства по делу и рассмотрение административного иска о признании нормативного правового акта в сфере экологии не действующим может быт продолжено судом при наличии публичного интереса, который не позволяет суду принять данный отказ. Категория публичного интереса так же не определена в КАС РФ, полагаем, что в данном случае законодатель оставляет просторы для судейского усмотрения при определении публичных интересов в конкретных правоотношениях.
Уместно в этой связи упомянуть, что Верховный Суд РФ полагал ранее, что по делам об оспаривании нормативных правовых актов невозможно прекращение производства по делу в связи с отказом истца от иска, утверждение судом мирового соглашения и даже признание требования органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, подлежало судебной оценке [5].
С точки зрения объекта защищаемых прав такой правовой подход в целом являлся правильным, и соответствующее правовое регулирование разумно восстановить в КАС РФ.
Специфическим основанием для прекращения производства по делу является утрата оспариваемым нормативным актом своей силы, его отмена или изменение после возбуждения производства по делу. Возможность продолжения судебного процесса в этом случае зависит от установления судом факта применения утратившего силу нормативного акта: производство по делу не может быть прекращено, если в период действия нормативного акта были нарушены права и законные интересы административного истца, публичные интересы и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (п. 25) [6].
По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта Российской Федерации в сфере экологии судом принимается одно из следующих решений:
1) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
2) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В случае признания судом нормативного правового акта, не действующим полностью или в части, не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.
Интересное положение содержится в ч. 3 ст. 215 КАС РФ: если при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого акта (его отдельных положений) не соответствует истолкованию данного акта (его отдельных положений), выявленному судом с учетом места этого акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта. Очевидно, данная норма призвана обеспечить единообразие в правоприменительной практике, что свидетельствует о ее положительной направленности. В то же время встает вопрос: каковы юридические последствия указания суда на определенное истолкование оспариваемого акта (его отдельных положений), становится ли оно обязательным для других судов и иных правоприменительных органов? В конституционном судопроизводстве, например, этот вопрос решен однозначно: решения Конституционного Суда России, которым подтверждается конституционность нормы именно в данном им истолковании и тем самым исключается любое иное, т. е. неконституционное, ее истолкование, а, следовательно, и применение в неконституционной интерпретации, имеет в этой части такие же последствия, как и признание нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации [7].
Степень обязательности истолкования нормативного правового акта, выявленного одним судом, для других судебных органов будет, на наш взгляд, зависеть от того, признано ли такое истолкование Верховным Судом России. Если последний подтвердит правильность истолкования акта (его отдельных положений), выявленного нижестоящим судом, т. е. как бы санкционирует это истолкование своим решением, то оно станет обязательным для всех нижестоящих судов. Что касается обязательности истолкования акта, выявленного судом, для других (несудебных) правоприменительных органов, то на практике она может игнорироваться. Несмотря на обязательность вступивших в законную силу решений судов для всех иных органов и должностных лиц, правоприменители нередко руководствуются в своей деятельности не судебными актами, а должностными инструкциями и решениями вышестоящих органов. Ситуация усугубляется еще и недостаточно проработанными механизмами ответственности органов власти за неисполнение судебных решений [8].
При этом полагаем абсолютно верным решение об указании на отсутствие «необходимости указания в решении на то, что применение на практике оспариваемого положения нормативного правового акта не соответствует истолкованию, выявленному судом» [9].
Литература:
1. Громошина, Н. А. О принципе активности суда в административном судопроизводстве / Н. А. Громошина // Вестник гражданского процесса. 2019. № 4.
2. Гражданский процесс: учебник / под ред. М. К. Треушникова. М.: Статут, 2018.
3. Вифлянцев, А. О. К вопросу о телеологическом толковании активности суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов / А. О. Вифляев // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 6.
4. Немцева, В. Б. Особенности судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов / В. Б. Немцева // Lex russica. 2018. № 2 (135).
5. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
6. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
7. Определение Конституционного суда РФ от 11.11.2008 № 556-О-Р.
8. Цветкова, Е. К. Процедуры оспаривания нормативных актов в законодательстве Российской Федерации: от Гражданского процессуального кодекса до Кодекса административного судопроизводства / Е. К. Цветкова // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2016. № 2.
9. Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 04.06.2020 № АПЛ20–88.
