Проблемы обжалования решений, действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц



В данной статье рассматриваются особенности производства по административным делам об оспаривании действий и решений органов федеральных органов исполнительной власти, особенности участия прокурора и активная роль суда в данном виде судопроизводства об истребовании доказательств по своему усмотрению

Ключевые слова: административное судопроизводство, оспаривание решений, действий (бездействия), должностное лицо органа власти и управления, гражданско-процессуальное право, прокурор, активная роль суда, преюдициальный факт, возбуждения производства по административным делам.

Каждому гражданину Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации (далее по тексту Конституции РФ) принадлежит право на судебную защиту его прав и свобод [1].

Арбитражные суды разрешают дела в порядке не только гражданского, но и административного судопроизводства, что прямо следует из ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации [4] (далее по тексту АПК РФ). В этом плане в АПК получила поддержку концепция, связывающая административное судопроизводство с категорией дела, существом спора, а не только с наличием специальных административных судов. К ведению арбитражных судов отнесены различные экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (публично-правового характера).

Критерии компетенции в сфере административного судопроизводства заключаются в следующем. Во-первых, спор должен возникнуть из административных либо иных публично-правовых отношений (например, налоговых, таможенных).

Во-вторых, он отнесен прямо к компетенции арбитражного суда. В отличие от ст. 28 АПК, где компетенция арбитражных судов определена достаточно широко, в ст. 29 АПК использован принцип перечня дел.

В-третьих, содержание спора должно быть связано с предпринимательской либо иной экономической деятельностью, либо с доступом к ней, либо с оценкой законности ненормативного или нормативного акта в данной сфере.

В-четвертых, в отличие от дел гражданского судопроизводства в административном судопроизводстве другие требования к правовому статусу сторон. Здесь статус юридического лица либо гражданина-предпринимателя имеет, как правило, только истец. Кроме того, в качестве истца могут выступать прокурор и государственные органы, органы местного самоуправления. Что касается ответчика, то в этом качестве могут выступать федеральные органы исполнительной власти, другие государственные органы, муниципальные образования, должностные лица, включая судебных приставов-исполнителей. При этом соответствующие органы как субъекты публично-правовых отношений могут как иметь статус юридического лица, так и не быть наделенными им.

Осуществление нормоконтроля возможно только одним арбитражным специализированным судом — Судом по интеллектуальным правам (СИП) и только по делам, указанным в п. п. 1.1 и 1.2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ.

Все остальные дела о нормоконтроле, связанные с оспариванием нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, относятся к ведению судов общей юрисдикции, порядок судопроизводства по таким делам определяется по Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [2] (далее по тексту- КАС РФ).

Судебный порядок и особенности такой защиты установлен в гл. 22 КАС РФ. Для реализации данного права, гражданин должен обратиться с административным исковым заявлением в суд общей юрисдикции. Вопросы подсудности урегулированы в нормах ст. 22 КАС РФ следующим образом: административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему — по месту нахождения данного органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности. В КАС РФ, предусмотрено и сохранено правило о возможности, обжалованию гражданину в суд по месту своего жительства, что является на наш взгляд, хорошей процессуальной гарантией, для более слабой стороны в таких правоотношениях и является преемственностью Главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГПК РФ РФ) [3]. По сравнению с Главой 25 ГПК РФ, сохраняется, что гражданин обязан доказать нарушение своих прав, но также конкретизируется какие конкретно факты должен доказать гражданин. Рассмотрение данной категории дел рассматривается судами общей юрисдикции, за исключением рассмотрение таких дел мировыми судьями. Особенностью российского административного судопроизводства, является так называемое многими учёными административистами, сочетание следственной модели с состязательностью. Законодатель объединил в единый принцип различные по содержанию начала, закрепив в ст. ст. 6, 14 КАС РФ принцип состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Активная роль суда в административном судопроизводстве предопределена заинтересованностью государства (общества) в такой организации судебного процесса, при которой обеспечивается равная защита нарушенных прав и законных интересов. КАС РФ не содержит легитимного определения принципа активной роли суда, таковая не исчерпывается перечисленными в ч. 2 ст. 14 КАС РФ правами суда по руководству процессом и возможностью истребования по собственной инициативе доказательств. В связи с этим вопрос о границах активности суда в административном судопроизводстве представляет интерес. Принцип активной роли суда не характерен для споров, возникающих из гражданско-правовых отношений, что обусловлено их правовой природой (равноправие субъектов, автономия их воли) [7, с. 2, 8]. Хотя по мнению многих авторов процессуалистов, что для нахождения объективной истины суд, не должен быть формальным констатантом, не активной позиции сторон, а должен руководствоваться правилами отыскания объективной истины, а не формально. Думается что для гражданского и административного судопроизводства это приемлимо, но не приемлимо для арбитражного судопроизводства, так как у данных субъектов, должны быть исключительно одинаковые права и обязанности в судебном процессе и преломляться принципом объективной истины, состязательность и равноправие не должно. Вместе с тем даже в теории гражданского процессуального права этот принцип был в свое время выделен в системе отраслевых принципов. В частности, впервые точку зрения о самостоятельном характере принципа активной помощи суда в гражданском процессе высказал В. М. Семенов [14, с. 330]. Затем Р. Е. Гукасян указывал на принцип активной помощи в защите права со стороны государства в лице суда, прокуратуры, иных государственных органов как на самостоятельный отраслевой принцип гражданского процессуального права [9, с. 95-122]. Отпочковавшись от гражданского процессуального права, административное процессуальное право формально закрепило принцип активной роли суда в КАС РФ путем включения его в перечень принципов. При этом широкий простор оставлен для теоретических исследований данного вопроса, поскольку формальная дефиниция этого принципа не равнозначна его содержанию, последнее определяется совокупностью процессуальных норм. Можно заметить, что законодатель в очередной раз использует прием объединения в единый принцип различных по содержанию начал, поскольку состязательность сторон в классическом понимании предполагает пассивность суда в рассмотрении дела [16, с. 144]. Активная роль суда в процессе предопределена запретом государства самопомощи защиты лицом своего права и, как следствие, стремлением предоставления эквивалента такой защиты посредством судебной процедуры. Право на иск имеет публично-правовой характер. «Право на иск, — пишет В. М. Гордон, — и является необходимым следствием запрета самопомощи, возмещением, эквивалентом этого ограничения, требуемым соображениями справедливого разграничения интересов управомоченного и обязанного» [15, с. 145]. Следовательно, государство определяет правила организации судебного процесса, и его ход не может определяться исключительно волей материально заинтересованного лица, такую волю в интересах правопорядка ограничивает либо дополняет активность суда в административном процессе.

Принцип активной роли суда пронизывает все процессуальные институты судебного административного права, к примеру, институт примирения сторон. В ч. 1 ст. 137 КАС РФ сформулировано правило о том, что примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Такая общая формулировка дает широкие возможности для судейского усмотрения. При этом в КАС РФ нет прямого ответа, по каким делам взаимные уступки невозможны. Активность суда также проявляется в его праве выйти за пределы иска. Отметим, что в праве суда выйти за пределы исковых требований выражаются следственные полномочия суда, границы действия которых были определены в свое время Е. В. Васьковским следующим образом: «Вмешательство суда допустимо в той мере, в какой оно не противоречит принципу диспозитивности» [8, с. 372]. Активность суда заключается в первую очередь в том, чтобы в случае необходимости разъяснить истцу его право на изменение предмета и основания иска, предъявление встречного иска и т. д. Суд не вправе по своей инициативе изменять предмет иска и должен рассмотреть дело в пределах лишь тех требований, которые заявлены истцом, поскольку право на изменение предмета является исключительным диспозитивным правом истца. Выход суда за пределы исковых требований не должен вести к рассмотрению нового иска или требования, которое не было заявлено стороной по делу. Специфика административного судопроизводства состоит в том, что состязательность в чистом виде ему не присуща. Это положение верно и применительно к рассмотрению дел искового производства, в которых предметом судебного рассмотрения является спор о праве конкретного лица, но не гражданском, а публичном.

Следовательно, по указанным административным делам суд вправе по собственной инициативе изменять как фактические, так и правовые основания иска, формируя предмет доказывания по делу. Лишь предмет административного иска суд не вправе изменить: судебной проверке подлежит соответствие конкретной оспариваемой правовой нормы правовым актам, имеющим большую юридическую силу, регулирующим спорные отношения, а равно только оспариваемого действия (бездействия), а не правового акта. При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в ст. 226 КАС РФ, в полном объеме. На практике, активная роль суда на наш взгляд, по сути направлена не на защиту прав граждан, в суд помогает административному ответчику, доказывать законность своих действий, то есть если административный ответчик не опровергает, бремя доказывания административного истца, то суд в ходе его активной позиции истребует необходимые доказательства тем самым способствует защите административного ответчика в случае его нераспорядительности или некомпетентности. В судебной практике Верховного Суда РФ, существует правовая позиция согласно которой, что суд не может подменять государственный орган, то есть если административный ответчик не доказал законность своего данного действия исходя из ранее данного отказа, то суд не может сославшись на другие обстоятельства и нормы права признать отказ законным, но на практике всё наоборот и никто данную позицию не отслеживает даже в случае указания на это административным истцом, суд ссылается что это не влияет на разрешения данного дела. Но как это может не влиять если, это существенное нарушение норм процессуального права и вместо того чтобы выполнять свою миссию независимого арбитра, суд вспомогательными средствами помогает административному ответчику, доказать законность своих действий. Так как по существу действия законности государственных органов презюммируется, а должно быть наоборот права и свободы человека являются главными при разрешении таких споров, а суд не должен быть придатком системы органов исполнительной власти.

Необходимо сказать, что КАС РФ, в отличии от ГПК РФ, реализована норма, о преюдициальности исключительно фактов, а не правовых оснований (правовых выводах) как в статье 209 ГПК РФ, что говорит о том, что в другом деле факты, установленные ранее, другом административном судопроизводстве, не доказываются, но правовая оценка может быть иной, как например данная позиция реализуется в АПК РФ, в которой также отсутствует аналогичная норма, о преюдициальности правовых оснований. Кроме того, необходимо отметить, что в юридической литературе для отграничения административного истца от похожих конструкций в процессе, которые регламентируются ст. ст. 39 и 40 КАС РФ, предполагается использование критерия, в результате которого необходимо выяснить наличие частных или публичных субъектов. Это важно потому, что такие субъекты имеют материально-правовую заинтересованность в исходе дела и в решении суда. Вследствие чего они наделяются статусом административного истца, в свою очередь, прокурор участвует в процессе в порядке, предусмотренном ст. 39 КАС РФ. Тут же следует отметить, что если осуществление публичной функции прокурором не определено защитой прав и интересов иных лиц, то прокурор, в свою очередь, приобретает статус административного истца [11, с. 114]. Данный критерий может применяться и имеет на то основания, однако единственное его использование не всегда служит основанием для признания прокурора административным истцом. Данной позиции придерживается С. А. Алехина [5, с. 3-10]. Далее следует обратить внимание на работу А. В. Мартынова, который в результате сравнения норм ГПК РФ и КАС РФ делает вывод о необходимости расширения круга лиц, которые занимают процессуальное положение административного истца в административном судопроизводстве, по сравнению с другими отраслями процессуального права. Автор обращает внимание, что ни в гражданском, ни в арбитражном процессуальном праве не выделялись стороны в административно-правовом споре, и приводит перечень случаев, предусмотренных законодательством, где лица, обладающие властными полномочиями, становятся административными истцами [12, с. 53-62]. Однако для прокурора данные требования не являются очевидными. В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор наделяется правом подавать административное исковое заявление. Вследствие чего можно судить о том, что прокурор может являться административным истцом. Далее можно обратить внимание на ст. 270 КАС РФ, где делается оговорка, что прокурор может подать административное исковое заявление о досрочном прекращении административного надзора, если поднадзорное лицо не может само обратиться в суд. Аналогично в ч. 6 ст. 239 КАС РФ содержится ссылка на ч. 1 ст. 39 КАС РФ, где говорится об административных исковых заявлениях, предусмотренных гл. 24 этого же Кодекса, подаваемых прокурором в защиту некоторых прав и права на участие в референдуме гражданина РФ. В других нормах ст. 239 КАС РФ отсутствует ссылка на ст. 39 Кодекса. Можно думать, что это могло бы означать, что прокурор в таких делах участвует именно в качестве административного истца.

Прослеживается тенденция воздержания законодателя от обозначения процессуального положения прокурора даже в иных случаях, предусмотренных законодательством. Так, в ст. 275 КАС РФ отсутствует конкретизация роли прокурора при обращении в суд с исковым заявлением о недобровольной госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь, а также в ст. 281 КАС РФ — при недобровольной госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию. В юридической науке давно определилось мнение о том, чьи права защищаются при предъявлении данных требований. Предметом судебной защиты в данных ситуациях и в иных, предусмотренных законодательством, являются права неопределенного круга лиц, которые могут пострадать от поведения больных людей [13]. При применении критерия отграничения административных истцов, которые обладают и не обладают публичными функциями, учитывается наличие предмета защиты прав других лиц, что, в свою очередь, дает основания думать о том, что прокурор не может являться в данных случаях административным истцом [10]. Отождествление прокурора с истцом является ошибочным суждением. Тут следует обратиться к работе Т. Т. Алиева: «Первым среди ошибочных суждений является отнесение прокурора к сторонам спора (истца) по критерию наличия у него права на обращения в суд с иском, уяснен довольно давно» [6, с. 8]. Данное суждение подкрепляется тем, что прокурор не имеет интереса в исходе дела, также он не относится к субъектам спорного материального правоотношения. Так, отождествление прокурора с истцом является неверным в результате того, что он не заинтересован в судебном деле так, как заинтересован в нем истец. Также особый интерес представляет вопрос о возможности предъявления в суд искового заявления об оспаривании результатов определения кадастровой оценки стоимости, опираясь на то, что такое право не предусмотрено прямо в ст. 245 КАС РФ. Согласно п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. N 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» правом на обращение в суд с соответствующим требованием наделяется прокурор в интересах Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в случаях, предусмотренных ст. 45 ГПК РФ и 39 КАС РФ [17]. Это положение расширяет толкование закона, создавая коллизию правовых норм. В административном судопроизводстве при существенном изменении законодательного регулирования процессуального положения прокурора по сравнению с гражданским судопроизводством законодатель не учел момент вхождения прокурора в процесс в качестве административного истца, в результате чего не произошло соотношение норм общих и специальных КАС РФ. Это приводит к недопониманию и противоречиям в первоочередных учениях о сторонах в процессе и исковой форме защиты интересов и прав. Тут же следует обратить внимание на тот факт, что возможность прокурора занять место административного истца связана с его публичными функциями, которые предоставляются государством для предотвращения действия правонарушителя. Иск является средством защиты нарушенного права или предусмотренного законом интереса, и его подача не относится к надзорным функциям и полномочиям.

При решении проблемы придания прокурору статуса административного истца на уровне законодательства необходимо конкретизировать категории дел, по которым прокурор может занять соответствующее положение в процессе. При выдвижении прокурора на роль административного истца необходимо оценивать это с точки зрения международной практики и принципов, которые действуют в отношении прокурора в процессе, при этом должны обязательно соблюдаться требования баланса публичных и частных интересов в процессе.

Также нуждаются в разработке критерии вхождения прокурора в процесс в роли административного истца как носителя материального права, а также прокурора, выступающего в интересах истца на основании ч. 1 ст. 39 КАС РФ. Тенденция по унификации процессуального цивилистического процесса приводит к вопросу о введении тех же критериев в гражданский процесс для возможности инициирования прокурором гражданского процесса в качестве истца.

При решении проблемы придания прокурору статуса административного истца на уровне законодательства необходимо конкретизировать категории дел, по которым прокурор может занять соответствующее положение в процессе. При выдвижении прокурора на роль административного истца необходимо оценивать это с точки зрения международной практики и принципов, которые действуют в отношении прокурора в процессе, при этом должны обязательно соблюдаться требования баланса публичных и частных интересов в процессе.

Кроме того, прокурор предусмотрен для защиты трудовых отношений, в порядке ст. 45 ГПК РФ, но право на труд реализуется и посредством прохождение военной службы, а в таких правоотношениях споры разрешаются исключительно по КАС РФ и военными судами, но КАС РФ, не предусматривает в таких случаях участия прокурора. На наш взгляд, это является нарушением ст. 19 Конституции РФ, так как не обеспечивается равная защита прокурором как трудовых, так и смежных с ними прав. Для устранения данного недостатка необходимо изменить п.7ст. 39 КАС РФ изложив с следующей редакции: Прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, а также по делам связанных с увольнением военнослужащих и другими федеральными законами. Прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления.

В заключение следует отметить, что применительно к административным делам имеет особое значение поиск оптимального соотношения публичного и частного в праве, как неоднократно высказывается, Конституционный суд РФ, в своих правовых позициях, нахождения так называемого баланса, поскольку по таким делам изначально субъекты спорного материального правоотношения не равны и их рассмотрение судом сопряжено с присутствием публичного интереса. В связи с этим необходимо соблюдение разумного баланса между публичным и частным в административном судопроизводстве.

Литература:

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ от 01.07.2020 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 01.07.2020. N 31. ст. 4398.
2. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
4. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
5. Алехина С. А. К вопросу о правоспособности публично-правовых образований в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 5.
6. Алиев Т. Т. Альтернативные взгляды на правовое положение прокурора в гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. N 2.
7. Алиева И. Д. Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами. М.: Волтерс Клувер, 2006.
8. Васьковский Е. В. Курс гражданского процесса. М.: Башмаковы, 1913. Т. 1.
9. Гукасян Р. Е. Проблема интереса в гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970.
10. Воробьев Т. Н. Теоретические и практические проблемы участия прокурора в гражданском судопроизводстве: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2019.
11. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / Под ред. В. В. Яркова. М.: Статут, 2019.
12. Мартынов А. В. Участники административного судопроизводства: понятие, виды и сравнительная характеристика с другими участниками судебных процессов // Административное право и процесс. 2015. N 11.
13. Рыжаков А. П. Постатейный комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
14. Семенов В. М. Специфические отраслевые принципы советского гражданского процессуального права // Сборник научных трудов Свердловского юридического института. Вып. 4. Свердловск: Средне-Уральское книжное изд-во, 1964.
15. Хрестоматия по гражданскому процессу / авт.-сост. е.А. Борисова и др.; под общ. ред. М. К. Треушникова. М., 2016.
16. Эндрюс Н. Система гражданского процесса Англии: судебное разбирательство, медиация и арбитраж / пер. с англ.; под ред. Р. М. Ходыкина. М.: Инфотропик Медиа; Берлин, 2012.
17. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. N 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. N 9.