В статье рассматриваются основные нововведения в деятельности государственного контроля (надзора) страны, обусловленные вступлением в силу Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», проводится сравнительный анализ действующего законодательства в рассматриваемой области, выявляются правовые коллизии и приводятся возможные пути решения выявленной проблематики.
Ключевые слова: безопасность, государственный надзор, проверка, предписание, профилактический визит.
01.07.2021 вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». С этого момента кардинально поменялся подход к осуществлению государственного контроля (надзора) в стране. В общем и целом он пришел на смену другому Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который не отменен.
В новом законе представлено много новых положений и понятий. Так, впервые закон устанавливает гарантии защиты прав граждан как контролируемых лиц. Под контролируемыми лицами в законе понимаются граждане и организации, деятельность, действия или результаты деятельности которых либо объекты, находящиеся во владении и (или) в пользовании которых, подлежат государственному контролю (надзору). Под гражданами понимаются физические лица — граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, в том числе осуществляющие предпринимательскую деятельность (индивидуальные предприниматели). Граждане, не осуществляющие предпринимательской деятельности, признаются контролируемыми лицами в случае владения и (или) пользования объектами, являющимися объектами контроля [2]. 294-ФЗ защищал права только юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Очень важное и нужное изменение в современных реалиях, когда граждане, владеющие или пользующиеся объектами, ранее просто не попадали под соответствующие проверки, а если и попадали, то взаимоотношения контролирующего органа и гражданина никак не регламентировались либо находились в зачатке в плане не запрета проверок граждан, а отсутствия регламентации взаимоотношений, тем самым позволяя надзорным органам самостоятельно без участия в процессе органов прокуратуры и построения какой-либо планомерной работы, в достаточной степени даже хаотично, осуществлять мероприятия по контролю на основании ведомственных нормативных правовых актов.
Еще одно отличие, в рассматриваемом новом законе перечень участников государственного надзора дополнен такими понятиями как свидетель и специалист, уточнены понятия экспертной организации и эксперта.
Судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц стало возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности [2]. Данная норма призвана, в первую очередь, разгрузить судебную систему, погрязшую в процессах обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц надзорных органов и сократить сроки рассмотрения такого рода дел и восстановления прав контролируемых лиц.
Контрольные (надзорные) мероприятия в 248-ФЗ теперь представлены следующими видами: контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка, наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование. Два последних вида осуществляются без взаимодействия с контролируемым лицом, а в случае с выездным обследованием отсутствует возможность выдачи предписания об устранении нарушений в случае их установления. Для сравнения, в 294-ФЗ проверки были представлены в виде документарных и выездных проверок планового и внепланового характера. Все они требовали взаимодействия с проверяемым лицом. Единственное мероприятие, которое не предусматривало взаимодействие, был плановый (рейдовый) осмотр, который не мог проводиться в отношении конкретного лица и не должен был подменять собой проверку. При этом отмечаю, что выездное обследование хоть и проводится без взаимодействия с контролируемым лицом, но осуществляется в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований. Проще говоря, в 248-ФЗ все виды надзорных мероприятий замкнуты на контролируемое лицо. Появилась конкретика, посетить объект надзора по усмотрению инспектора, не имея на то оснований, возможность теперь отсутствует, в отличие от планового (рейдового) осмотра по 294-ФЗ, где каких-либо ограничений предусмотрено не было. Сроки проведения проверок существенно сокращены с 20 рабочих дней для всех проверок в 294-ФЗ до 1 и 10 рабочих дней в зависимости от вида контрольного (надзорного) мероприятия в 248-ФЗ.
Контрольные (надзорные) мероприятия в новом законе можно проводить на плановой и внеплановой основе только путем совершения инспектором и лицами, привлекаемыми к проведению контрольного (надзорного) мероприятия, следующих контрольных (надзорных) действий: осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент. Исчерпывающий перечень возможных действий индивидуально предусмотрен для каждого вида контрольного (надзорного) мероприятия. Данное положение впервые закреплено на законодательном уровне и дает ощущение прозрачности и доступности понимания инструментария при проведении мероприятий по надзору как для проверяющего, так и для проверяемого.
В случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом, контрольный (надзорный) орган обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения [2]. В 294-ФЗ была предусмотрена выдача предписания с указанием сроков их устранения [3]. Знаковое отличие двух законов здесь именно в том, что 248-ФЗ упоминает о разумности сроков устранения нарушений и дает возможность отсрочить исполнение предписания на срок до одного года при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение предписания невозможно в установленные сроки. В 294-ФЗ такого права предусмотрено не было.
Отдельного внимания заслуживает блок профилактических мероприятий. Проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий. При этом должны обеспечиваться стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизации потенциальной выгоды от нарушений [2]. В законе указаны виды и механизмы осуществления профилактики, которые можно проводить надзорным органам в рамках профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. В отличие от 294-ФЗ, в котором профилактические мероприятия упоминаются, по сути, всего лишь в одной статье, в новом законе профилактические мероприятия представлены отдельными видами — информирование, обобщение правоприменительной практики, применение мер по стимулированию добросовестности, объявление предостережений, осуществление консультирования, самообследование, профилактические визиты, и понятийными их разъяснениями. Определено, что контрольные (надзорные) органы при проведении профилактических мероприятий осуществляют взаимодействие с гражданами, организациями только в предусмотренных законом случаях, при этом профилактические мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с контролируемыми лицами, проводятся только с согласия контролируемых лиц либо по их инициативе [2].
Профилактический визит заслуживает особого внимания. Данный вид профилактической работы представлен впервые. Профилактический визит проводится инспектором в форме профилактической беседы по месту осуществления деятельности контролируемого лица либо путем использования видео-конференц-связи. В ходе профилактического визита контролируемое лицо информируется об обязательных требованиях, предъявляемых к его деятельности либо к принадлежащим ему объектам контроля, их соответствии критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и об интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля исходя из его отнесения к соответствующей категории риска [2].
И вот после таких, как казалось, глобальных нововведений, когда вроде бы наконец-то появился федеральный закон, который максимально предусмотрел все аспекты надзорной деятельности, который нужно было максимально практиковать и нарабатывать при этом практический опыт его применения, спустя менее 9 месяцев с момента вступления в силу 248-ФЗ Правительством Российской Федерации издается постановление от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Помимо множественных запретов и ограничений в 2022–2023 годах на проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий, проверок, обязательности согласования с органами прокуратуры внеплановых мероприятий в связи с истечением срока исполнения предписания об устранении нарушений, выдачи предписаний исключительно в случае выявлений нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ущерба обороне страны и безопасности государства, Постановлением 336 предусмотрено право вместо проверок в 2023 году проводить в отношении государственных и муниципальных учреждений дошкольного и начального общего образования, основного общего и среднего общего образования, объекты контроля которых отнесены к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска, профилактические визиты продолжительностью один день, не предусматривающий возможность отказа от его проведения [4].
Профилактический визит проводится, в том числе в целях оценки соблюдения обязательных требований, и предусматривает возможность проведения осмотра, отбора проб (образцов), истребования документов, испытания, инструментального обследования, экспертизы. Срок проведения профилактического визита может быть продлен на срок, необходимый для инструментального обследования, но не более 3 рабочих дней. Если по результатам такого профилактического визита выявлены нарушения обязательных требований, то контролируемому лицу или органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя контролируемого лица, выдается предписание об устранении выявленных нарушений [4].
Как раз здесь кроется самое интересное, происходит явная подмена понятий работы, направленной на профилактику правонарушений, и надзорной деятельности, направленной на выявление и пресечение нарушений обязательных требований, недопущение причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или прекращение его причинения.
Получается, что Постановление 336 противоречит основам 248-ФЗ, где надзорная и профилактическая деятельность четко разграничена. До конца не понятно, для чего нужно было наделять надзорный орган полномочиями по проведению полноценной проверки в рамках профилактического визита, при этом запретив надзорные мероприятия. Ведь набор контрольных (надзорных) действий при проведении профилактического визита по Постановлению 336 идентичен набору почти всех видов надзорных мероприятий, таких как рейдовый осмотр, выездная проверка и инспекционный визит. Здесь и предписание выдать разрешается и виновное лицо привлечь к административной ответственности допустимо.
Если учесть, что согласно 248-ФЗ профилактический визит проводится инспектором в форме профилактической беседы по месту осуществления деятельности контролируемого лица либо путем использования видео-конференц-связи и можно только осуществлять сбор сведений, необходимых для отнесения объектов контроля к категориям риска, ситуация становится еще более запутанной, ведь по результатам профилактического визита составляется лист беседы, а предписание выдается только после составления акта контрольного (надзорного) мероприятия, коим профилактический визит не является по определению. 248-ФЗ категорически запрещает выдавать предписания об устранении нарушений обязательных требований в результате профилактического мероприятия. Положения Постановления 336 в крайней степени идут в разрез с 248-ФЗ.
В 248-ФЗ установлено, что при осуществлении государственного контроля (надзора) проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий. На деле получается, что проверка контролируемого лица замаскирована под профилактическую работу. А как выявлять нарушения по видео-конференц-связи вообще не понятно. Для чего и почему это было сделано не известно. Данная ситуация, на мой взгляд, лишь создает череду неясностей и правовых коллизий, которые однозначно не пойдут на пользу в деле обеспечения безопасности, что является первостепенной задачей надзорных органов.
248-ФЗ был призван устранить несистемность правового регулирования государственного контроля (надзора), упростить контрольную (надзорную) деятельность, создать полноценную защиту прав контролируемых лиц, что в целом должно было обеспечить законность, прозрачность и эффективность контрольной (надзорной) деятельности, а также снижение количества споров при осуществлении контроля. К сожалению, этого не случилось, ведь даже беглым взглядом можно рассмотреть значительное несовершенство взаимодействия 248-ФЗ и Постановления 336 с точки зрения юридической науки, права и логики.
Решением выявленной проблематики может стать однозначное возвращение к основам, предусмотренным 248-ФЗ. Не смотря на то, что закон относительно новый, проведенный анализ его положений подтверждает его актуальность и сбалансированность в условиях современности. Категорически не стоит подменять понятия профилактической работы и надзорных мероприятий. Менее правильным решением, на мой взгляд, может стать внесение изменений в 248-ФЗ в части пересмотра понятия профилактических мероприятий в сторону наделения их функцией и инструментарием, позволяющими в исключительных случаях приобретать им вид некого контрольного (надзорного) мероприятия, с обязательным приведением конкретного перечня обстоятельств (причин), требующих такого рода трансформаций.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
- Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 03.08.2020, N 31 (часть I), ст. 5007, «Российская газета», N 171, 05.08.2020.
- Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 08.03.2022) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // «Российская газета», N 266, 30.12.2008, «Собрание законодательства РФ», 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249, «Парламентская газета», N 90, 31.12.2008.
- Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 (ред. от 01.10.2022) «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 10.03.2022, «Собрание законодательства РФ», 14.03.2022, N 11, ст. 1715.
- Постановление Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 (ред. от 28.09.2022) «О федеральном государственном пожарном надзоре» (вместе с «Положением о федеральном государственном пожарном надзоре») // «Собрание законодательства РФ», 23.04.2012, N 17, ст. 1964, «Российская Бизнес-газета», N 16, 24.04.2012.
