В 1995 году Правительством Канады было признано неотъемлемое право коренных народов на самоуправление как одно из существующих аборигенных прав, описанных в статье 35 Конституционного акта 1982 года [1]. Предпосылкой для данного признания послужило убеждение в том, что коренные народы имеют право принимать самостоятельные решения, касающиеся их внутриобщинной жизни, уникальных культур, самобытности, традиций, языков и институтов, а также в вопросах земли и ресурсов, к которым у этих народов традиционно сложилось особое отношение. Таким образом, аборигены получили возможность определять и контролировать структуры и системы их внутреннего правления.
На протяжении всей истории Канады переговоры были особенностью выстраивания отношений между коренными народами и вновь прибывшими. Одним из ключевых вопросов на переговорах является организация местного самоуправления аборигенов. В переговорах учитываются структурные и потенциальные задачи местного самоуправления коренных народов, возможности новых фискальных отношений и реализации программ.
Основными проблемами в данном процессе являются: непосредственное участие представителей провинций и общин; ограниченные общественные знания в вопросах самоуправления, неравные возможности общин для принятия функций самоуправления; создание финансовых институтов; устойчивость системы самоуправления в течение долгого времени; необходимость Канады соблюдать нормы, прописанные в нормативно-правовых документах. Целью Канады является создание стабильных, легитимных и подотчетных перед населением аборигенных правительств, которые будут иметь полномочия и ресурсы для решения задач местного значения, способные реализовывать программы и предоставлять услуги, ни в чем не уступающие тем, что доступны для других граждан Канады. В свою очередь, такая система самоуправления станет основой создания прочных, самостоятельных общин, способствующих социально-экономическому развитию Канады.
Изучение мировой практики показывает, что эффективное правление является ключевым фактором социального и экономического развития. Обеспечение понимания задач самоуправления среди широких слоев населения и политических, финансовых и академических кругов общества, а также решение проблем и развитие возможностей являются необходимыми условиями для достижения успеха. Ожидается, что данная статья внесет вклад в достижение этого понимания путем обозначения круга вопросов, которые поднимаются в переговорах, ведущихся повсеместно в стране.
Переговоры по вопросам самоуправления — процесс не простой и не быстрый. Он требует от всех заинтересованных сторон кардинального изменения их позиции в некоторых аспектах. Он меняет глубоко укоренившиеся отношения зависимости и контроля. Тот факт, что общественность имеет ограниченное понимание самоуправления как явления и его основных задач, также представляет собой серьезную проблему.
Не существует единой модели реализации системы самоуправления. Процесс переговоров необходимо подстраивать под различные цели, перспективы и ситуации аборигенов, а также под разные позиции, которых придерживаются провинциальные и территориальные правительства. Поэтому, несмотря на то, что достигнутые договоренности имеют много общих элементов, они отличаются с точки зрения конкретных потребностей, которые данные переговоры призваны удовлетворять, а также с точки зрения приоритетов коренных народов в отношении политического и правового положения института местного самоуправления.
Подавляющая часть «первых» наций и эскимосских общин, проживающих в Канаде, так или иначе, участвуют в процессе внедрения системы самоуправления. В ряд процессов вовлечены отдельные «первые» нации и аборигенные общины. Но почти в половине этих процессов, которые касаются вопросов объединения и создания региональных, племенных и провинциальных институтов правительства задействованы группы аборигенных общин.
В Британской Колумбии, Юконе, в Северо-Западных территориях, части Квебека и Лабрадора в ходе переговоров параллельно с вопросами самоуправления обсуждаются и земельные претензии, которые опираются на отстаивание не прекращенного аборигенного правового титула на земли и природные ресурсы[2]. Канадская политика по вопросам земельных претензий предусматривает, что земельные претензии обсуждаются только с теми группами коренных народов, которые проживают в областях, где претензии на земли не обговорены в каком-либо договоре или другим законным способом. В атлантических, степных провинциях, а также в Онтарио и некоторых частях Квебека переговоры по вопросам самоуправления ведутся в контексте автономного самоуправления — некоторые из них рассматривают местное самоуправление коренных народов с точки зрения полной юрисдикции, другие — ограниченной. Ниже приведен краткий обзор, демонстрирующий масштаб переговоров по вопросам самоуправления, ведущиеся в стране, и различные подходы к его реализации.
Провинция Британская Колумбия. Переговоры по вопросам самоуправления и земельных претензий ведутся на трехсторонней основе. Они состоят из 44 частей. Некоторые из этих переговоров ведутся с отдельными нациями, другие — с объединенными группами. Недавнее решение по делу народности нишга продемонстрировало возможность ведения переговоров одновременно по вопросам самоуправления и земельных претензий, хотя этот случай и не является шаблоном для других договоренностей в Британской Колумбии[3].
Территория Юкон. В Юконе переговоры по вопросам самоуправления предшествовали началу федеральной политики по неотъемлемому праву и основаны на недоговорной модели самоуправления. В переговорах принимают участие три стороны, и проводятся они в соответствии с Комплексным окончательным соглашением, которое является основой при заключении отдельных договоренностей по вопросам самоуправления[4]. В Юконе также изучаются проблемы реализации соглашений, в том числе существующего Соглашения об обеспечении программ и оказания услуг, также здесь продолжаются переговоры о юрисдикции по вопросам налогообложения и обеспечения правопорядка.
Северо-Западные территории. В процессе переговоров особое внимание уделяется вопросам отношений между развивающимися общественными правительственными структурами и структурами новых аборигенных правительств. В некоторых случаях вопросы самоуправления рассматриваются в рамках переговоров о земельных претензиях. В других — урегулирования претензий уже завершены. Каждая из групп-участников переговоров представляют интересы общин, к которым они относятся. Переговоры являются трехсторонними.
Провинция Альберта. Представители Кровавого Племени (the Blood Tribe), руководства Канады и Альберты занимаются ведением переговоров по секторному соглашению об осуществлении юрисдикции в вопросах защиты детей, содержащихся в закрытых учреждениях. Также начались переговоры с «первыми» нациями из Северной Альберты, с которыми в свое время был заключен Договор №8, относительно правления, юрисдикции и вопросов, касающихся непосредственно самого вышеупомянутого договора[5].
Провинция Саскачеван. Согласно процессу, получившему название «Общие переговоры» (Common Table), который был утвержден в 1996 году Федерацией индейских народов Саскачевана, руководством Канады и провинции Саскачеван, изучаются вопросы самоуправления и новых фискальных отношений, осуществляемых в провинции. Помимо Общих переговоров также были утверждены процессы под названием «Правительственные переговоры» (Governance Table) и «Фискальные переговоры» (Fiscal Table). В рамках данных процессов стороны изучали вопросы, касающиеся принципов управления, межправительственных отношений и потенциальных моделей управления, а также вопросы фискальных отношений, такие как сопоставимость программ и оказываемых по факту услуг, источники доходов и формы отчетности. 27 мая 2000 г. стороны подписали рамочное соглашение с целью дальнейшего рассмотрения его в ходе правительственных и фискальных переговоров[6]. Они договорились о том, что первоочередными будут являться секторальные соглашения в сферах образования, поддержки детей и семей, а также комплексные соглашения и принципиальные договоренности по вопросам фискальных отношений. Участников Общих переговоров также информируют о результатах этапа переговоров, именуемые «Исследование договоров» (Exploratory Table), в задачи которого входит определение общей концепции исторических договорных отношений. В отдельном случае, совет племени Луговое Озеро (Meadow Lake) рассматривают модель самоуправления для девяти «первых» наций с широким кругом компетенций.
Провинция Манитоба. В 1994 году было подписано рамочное соглашение с перспективой на признание правительств «первых» наций и восстановления их юрисдикции. Это серьезная инициатива в вопросе самоуправления, которая представляет 62 «первые» нации и широкий круг федеральных и провинциальных правительственных программ. Членами Ассамблеи вождей племен Манитобы, а также представителями коренных народов провинции были проведены обширные исследования и консультации на местном уровне[7].
Провинция Онтарио. Часть переговоров посвящена вопросам реализации самоуправления на региональной или договорной основе. Двусторонние переговоры с участием Объединенных советов народов анишаабег (Anishaabeg) близятся к заключению окончательного соглашения по вопросам самоуправления, которое будет затрагивать интересы восьми «первых» наций. Объединение народов нишнавбе-аски (Nishnawbe-Aski), представляющее 46 «первых» наций и объединение народов анишинабек (Anishinabek), включающее в себя 43 нации, сосредоточились на основных правительственных системах, а также на компетенции в области образования. Большой совет по Договору №3 разрабатывает подход национального строительства. На секторальных переговорах в рамках Договора №3 продолжается обсуждение вопросов юрисдикции в сфере образования[8]. Дискуссии представителей народа аквесасне (Akwesasne) сфокусированы вокруг протокола о поддержке социального и экономического развития общины, а также мер для содействия осуществления юрисдикции.
Провинция Квебек. Переговоры ведутся по различным вопросам, в том числе и относительно земельных претензий племен атикамекв (Atikamekw) и монтанье (Montagnis), а также автономного самоуправления. Отношения между Канадой и племенем Канаваке создали почву для инновационного законодательного подхода к осуществлению самоуправления путем прогрессивного принятия юрисдикции. К тому же, Комиссия по Нунавику изучает модель народного правительства для инуитов и неинуитов, проживающих в северном Квебеке.
Атлантические провинции. Ведутся переговоры в контексте земельных претензий с Ассоциацией инуитов Лабрадора и Объединением инуитских народов. В Ньюфаундленде совместно с представителями нации миаупукек ведется работа, связанная с развитием моделей системы самоуправления для малочисленных « первых» наций. Кроме того, предварительные дискуссии на тему социальных программ и услуг ведутся с Конгрессом по вопросам политики в атлантических провинциях[9].
Кроме упомянутых выше переговоров, Федеральный уполномоченный орган по делам метисов и нестатусных индейцев, а также федеральный министр, имеют полномочия вести переговоры по вопросам самоуправления с метисами, проживающими на шестидесятой параллели южной широты и с индейскими народами из наиболее отдаленных территорий[1]. В ходе этих переговоров в обязательном порядке должны принимать участие представители соответствующих правительств, которые согласно позиции Правительства Канады, несут наиболее высокую ответственность за метисов и коренных народов, проживающих вне резерваций.
В решении вопросов самоуправления в качестве подходов могут быть обозначены, в частности, создание институтов по оказанию социальных услуг, разработка консультативных механизмов и форм народного правительства. Дискуссии могут быть секторальными по своему характеру, а конкретные меры по определенному сектору могут быть разработаны в процессе трехсторонних переговоров по другим вопросам.
Офис Федерального Уполномоченного по делам метисов и нестатусных индейцев заключил многолетнее соглашение о финансировании проведения двусторонних процессов и трехсторонних переговоров с Объединением метисов провинции Саскачеван, Федерацией метисов провинции Манитоба, Конгрессом коренных народов и Советом коренных народов Виннипега.
Несмотря на то, что получены определенные знания, и достигнуты такие договоренности, как, например, Договор с нишга, остается много задач, касающихся как осуществления договоренностей, так и обеспечения понимания и поддержки этого процесса. Сюда относятся следующие проблемы:
Провинции и территории, хотя в целом и поддерживают идею с самоуправлением, однако принимают участи в переговорах и осуществлении самоуправления с разной степенью активности.
Знания в сфере самоуправления в рамках общего образования были в свое время ограничены, результатом чего стал низкий уровень знаний в этой области, как у аборигенного, так и неаборигенного населения. Это может привести к непринятию перемен и трудностям в ходе реализации принятых соглашений. Попытки изменить сложившуюся ситуацию общеобразовательными мерами дают результаты в виде становления понимания, однако это те способы, которые требуют длительного времени.
Уровень потенциала аборигенных групп для принятия на себя функций самоуправления в стране очень разный. Это говорит о необходимости развития потенциала в процессе ведения переговоров в целях обеспечении гарантии того, что эти договоренности могут быть с успехом воплощены с момента вступления в силу.
Есть вопросы относительно устойчивости системы самоуправления, что требует более тщательного изучения концепции формирования государства, а также касательно развития тех правительственных структур, которые являются достаточно глобальными для осуществления в рамках системы самоуправления.
Результаты исследования хода переговоров говорит о том, что федеральное правительство в этой ситуации не действует в одиночку, а является лишь одним из многочисленных партнеров в процессе развития системы самоуправления. В партнерстве с такими ключевыми игроками, как провинции, территории, частный сектор, а также профессиональные ассоциации именно аборигенные группы и общины являются инициаторами идеи о разработке более прагматичного подхода к воссозданию их правительственных систем.
Самоуправление, а в действительности, и вся система правления — это не статичная концепция и не может быть сформулировано в вакууме. Оно будет приобретать новые формы и возможности. При этом в канадской системе правления местные самоуправления коренных народов станут основой для формирования стабильных, самодостаточных общин, способных способствовать социально-экономическому росту Канады, позволяя «первым» нациям привлекать поддержку, инвестиции и возможности для партнерства в целях обеспечения экономического развития и улучшения социальных условий.
Литература:
Конституция 1982 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://canadianlawsite.ca/CdnCharter.htm, свободный. – Проверено 14.08.2012.
Aboriginal Self-Government in Canada: Current Trends and Issues, 3rd Edition(Edited by Yale D.Belanger).2008. P.20-25.
Народность нишга в Британской Колумбии. [Электронный ресурс].-Режим доступа: http://www.aboriginalcanada.gc.ca/acp/community/site.nsf/eng/fn671.html, свободный. – Проверено 14.08.2012.
Обзор Соглашений и договоров на территории Юкон. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.aboriginalcanada.gc.ca/acp/site.nsf/eng/ao20285.html, свободный. – Проверено 14.08.2012.
Обзор Соглашений и договоров в провинции Альберта. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.aboriginalcanada.gc.ca/acp/site.nsf/eng/ao20030.html, свободный. – Проверено 14.08.2012.
Обзор Соглашений и договоров в провинции Саскачеван. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.aboriginalcanada.gc.ca/acp/site.nsf/eng/ao20262.html, свободный. – Проверено 14.08.2012.
Обзор Соглашений и договоров в провинции Манитоба. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.aboriginalcanada.gc.ca/acp/site.nsf/eng/ao20079.html, свободный. – Проверено 14.08.2012.
Обзор Соглашений и договоров в провинции Онтарио. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.aboriginalcanada.gc.ca/acp/site.nsf/eng/ao20200.html, свободный. – Проверено 14.08.2012.
Обзор Соглашений и договоров в провинции Квебек. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.aboriginalcanada.gc.ca/acp/site.nsf/eng/ao20239.html, свободный. – Проверено 14.08.2012.