В статье рассматривается сущность и содержание права граждан на доступ к государственной службе. Важно отметить, что данный институт является одним из ключевых для правового государства, так как именно равный доступ на государственную службу призван обеспечить нормальную сменяемость и обновление представителей государственного аппарата, избегая превращения в касту.
Ключевые слова: сущность и содержание, государственная служба, конституционно-правовые гарантии, институт права граждан на доступ к государственной службе, гражданское общество, конституционный строй, права и свободы человека.
Основы права на участие в государственных вопросах формируются возможностью любого лица участвовать в принятии решений, затрагивающих его интересы. Каждый должен иметь возможность участвовать в жизни общества, отстаивать свои интересы, помогать создавать общество, которое также удовлетворяет его интересы и желания. Свобода голосовать и баллотироваться на выборах, а также свобода ассоциаций и собраний являются основными политическими выражениями такого участия. Эти права составляют основу любого представительного, демократического процесса и активного гражданского общества и гарантируют, что общественные дела действительно публичны. Право на участие в управлении государством также неразрывно связано с другими правами, такими как право на образование и право на свободу совести и религии.
Понятие участия шире, чем право голоса или свобода объединений. Это влечет за собой представление о том, что все граждане должны быть вовлечены в процессы принятия решений, которые их затрагивают. Более того, участие лежит в основе основанного на правах человека подхода к развитию и сокращению бедности, при котором бедняки должны рассматриваться как основные действующие лица и стратегические партнеры в целях развития.
После распада СССР в 1991 г. Россия пережила бурный период преобразований системы государственного управления, унаследованной от прежнего руководства. Чтобы понять специфику реформы российской системы государственного управления, необходимо взглянуть на новейшую историю и современное состояние российского государственного управления с точки зрения политико-управленческих отношений в контексте неоинституционального подхода.
В российской государственной гражданской службе накопились некоторые хронические проблемы, влияющие на качество государственного управления и приводящие к несоответствию качества компетенций государственных служащих уровню, необходимому для достижения текущих целей и выполнения задач системы государственного управления.
Попытки реформировать российскую госслужбу предпринимаются регулярно. Серьезным приложением к преобразованиям в системе управления персоналом на государственной службе стал Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», предусматривавший внедрение некоторых инструментов, направленных на оценку, развитие и управление служащими государственной службы, но комплексной реформы не произошло; проблемы остались нерешенными.
Спустя восемь лет было объявлено об очередной реформе госслужбы, важнейшей мерой которой должно стать сокращение численности государственных служащих в связи с их недостаточной эффективностью. В соответствии с его публично объявленными целями максимальная численность государственных служащих была снижена на 5 % в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти и на 10 % в их территориальных подразделениях. Оптимизация государственных служащих необходима для экономии денег, а также может привести к качественным изменениям в управлении. Помимо столь масштабных преобразований «сверху» различные эксперты регулярно озвучивают предложения по реформированию некоторых аспектов государственной и муниципальной службы.
Административные механизмы управления в России не подчинены неразрывно политике; они более сложны и автономны. Широкое распространение получили инновации в духе Нового государственного управления (НПМ), которые в целом отражают рыночный характер экономических отношений. Реформы управления имеют значительный экономический аспект, который проявляется в выборе методов управления на основе критериев эффективности и того, как эти методы воспринимаются различными социальными агентами. Иными словами, «свободно возникающие инновационные идеи проходят через фильтр отбора по критерию эффективности, который определяет, какие из них будут реализованы в массовом масштабе (с учетом эффекта увеличения выгоды от случайного характера оригинальный выбор)» [7, c. 47].
Воздействие административных механизмов на политические институты часто приводит к трансформации первоначальных моделей управленческих решений. Например, процесс коллегиального принятия решений межведомственными рабочими группами государственных органов предполагает взаимодействие политической и административной повестки дня, и вырабатывается компромисс между подходами централизованной командной экономики и рыночной экономики.
Современное право граждан на равный доступ к государственной службе вытекает из следующего конституционного принципа — «носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ». А. А. Безуглова и С. А. Солдатова определяют основные признаки данного понятия:
— Народ как совокупность всего населения страны выступают субъект государственной и негосударственной систем власти;
— Общественные отношения составляют объект суверенной власти, которые представляют общественный интересе в масштабе всей страны;
— В связи с тем, что народ выступает как единое целое и является носителем публичной власти, формируется верховенство суверенитета власти народа [3, c. 89].
Государственный гражданский служащий субъекта РФ — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ. Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Граждане, замещая государственные должности, реализуют свое право. Право же, согласно Конституции, может быть ограничено в оговоренных Конституциях случаях только законом. В силу данного положения государственная служба, т. е. выполнение обязанностей по государственной должности, существенно отличается от работы по найму. Во втором случае нанимателем выступает конкретное лицо, а в первом — нанимателем является все общество, от имени которого и принимаются законы.
Граждане России имеют, во-первых, право на поступление на государственную службу (а значит, право быть государственными служащими), во-вторых — де-юре равные стартовые возможности поступления на государственную службу. Однако, конкретизируясь в федеральных законах, это всеобщее право сужается до вполне конкретных условий поступления на тот или иной вид государственной службы.
Более того, смысл формулировки «граждане Российской Федерации имеют.».. предполагает отсутствие каких-либо ограничений для тех или иных групп граждан, всеобщность (все граждане России) и безусловность. Декларативность этой формулировке придает хотя бы тот факт, что, например, согласно ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, которые должны к тому моменту:
— владеть государственным языком Российской Федерации;
— достигнуть возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.
Иностранные граждане участвуют в государственной гражданской службе в качестве военных служащих по контракту, которое закреплено в ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» [2], что предполагает поступление иностранных граждан на военную службу и замещение ими воинских должностей.
Таким образом, можно сделать вывод, что сущность права граждан на равный доступ к государственной службе выражается в нормативном закреплении и дальнейшей реализации права граждан на поступление на государственную службу, а де-юре — равные возможности на «старте». Тем не менее стоит помнить о том, что каждый из видов государственной гражданской службы имеет свои ограничения, однако все они реализуются на основе принципа равнодоступности.
Литература:
1. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (посл. ред.) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601/ (дата обращения: 11.04.2022).
2. О воинской обязанности и военной службе: федер. закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (посл. ред.) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18260/ (дата обращения: 11.04.2022).
3. Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России / А. А. Безуглов, С. А. Солдатов. — М. — 2001. — с. 235.
4. Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право / В. А. Козбаненко. — 2009. — No 12. — С. 21–22.
5. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю. В. Кудрявцева. — М.: Фонд «Правовая культура», 2014. — 780 с.
6. Купряшин Г. Л. Институциональный дизайн и концептуальные направления модернизации государственного управления / Л. Г. Купряшин // Государственное управление. Электронный вестник. — 2011. — № 26. — с. 11–14.
7. Тамбовцев В. Л. Институциональные изменения в российской экономике / В. Л. Тамбовцева. — Общественные науки и современность. — 1999. — № 4. — с. 44–53.
