В рамках научной статьи изучается роль банковского надзора в механизме публично-правового регулирования банковской деятельности. Особое внимание уделяется правовой базе, устанавливающей основы регулирующего воздействия надзорного органа на банковскую систему. Так, в статье установлено, что в Российской Федерации банковский надзор осуществляется в соответствии с международными стандартами, разработанными Базельским комитетом банковского надзора, а также нормами национального законодательства. Проанализированы сложившиеся в доктрине подходы к пониманию «банковского надзора». Предложено авторское понимание банковского надзора, а также сделан вывод о реализации Банком России и контрольных функций одновременно с надзорными.
Ключевые слова: банковская система, банковская деятельность, банковский надзор, Банк России, пруденциальный надзор.
В настоящее время вопросы устойчивого развития банковской системы и как следствие вопросы совершенствования банковского надзора относятся к ключевым. Это в первую очередь связано с тем, что качественная реализация экономической функции государства невозможна без должного урегулирования, как денежно-кредитных отношений, так и банковской деятельности. Соответственно, стабильная банковская система — это залог не только эффективного развития экономики, но и поддержания баланса интересов, возникающих одновременно у государства и общества.
В России сегодня продолжается формирование эффективной системы банковского надзора. Достижение обозначенной цели осуществляется за счет создания органа «мегарегулятора», надзорные полномочия которого распространяются на всех без исключения субъектов банковского сектора.
Все вышесказанное повышает значимость Центрального Банка Российской Федерации (далее — Банка России) как органа надзора, реализующего свои полномочия в банковской сфере.
Банковский надзор в Российской Федерации в настоящее время строится на внедрении и последующем апробировании новых методик, которые разработаны Базельским комитетом банковского надзора. Эти методики преимущественно ориентированы на повышение финансовой устойчивости банковской системы мирового уровня. Основываются Базельские стандарты («Базель II» и Базель «III») на внедрении риск-ориентированного подхода в надзорную деятельность, а также использовании при его проведении информационно-цифровых технологий. Стоит отметить, что Базельские стандарты по своей природе императивными не являются. Однако они оказывают существенное влияние на национальные банковские системы. Российская Федерация исключением не является. Для реализации международных связей правовой основой является часть 2 статьи 9 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) (далее — Закон № 86-ФЗ) [1]. Обозначенная норма предоставляет Банку России право принимать участие в деятельности, осуществляемой международными организациями по вопросам развития сотрудничества, как в денежно-кредитной и валютной сферах, так и банковской. Банк России с целью исполнения обозначенных предписаний является участником Базельского комитета. Соответственно, он принимает непосредственное участие в разработке стандартов комитета и их последующем одобрении.
Особый конституционно-правовой статус Банка России определен статьей 75 Конституции Российской Федерации [2]. Так, ключевой функцией Банка России является обеспечение устойчивости рубля, а также его защита. Реализацию данной функции осуществляет Банк России независимо от других публичных органов власти. Кроме того, на конституционном уровне закреплено, что только Банку России принадлежит право эмиссии наличных денежных средств. Пункт «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации является дополнительной гарантией исключительности эмиссионного права Банка России. В обозначенной конституционное норме декларируется постулат следующего содержания: отнесена эмиссия денежных средств к ведению Российской Федерации. Обозначенные нормы закладывают основы не только правового статуса Банка России как регулирующего органа в банковском секторе, но и как надзорного органа, хотя прямо нормы Конституции России не содержат положения о возложении на Банк России надзорных полномочий.
Обобщая вышесказанное, отметим, что Банк России при реализации своих функций от органов публичной власти независим. Его назвать можно органом с особым статусом (ни к одной из систем органов власти он не относится). Банк России сформирован был в первую очередь для целей обеспечения устойчивости национальной валютной системы, а также регулирования банковской системы. Достижение обозначенных целевых установок осуществляется, во-первых, посредством реализации денежно-кредитной политики в Российской Федерации. А, во-вторых, посредством реализации в банковской сфере надзора с наличием возможности применения за нарушение предписаний банковского законодательства конкретных санкций.
Положения статьи 56 Закона № 86-ФЗ на Банк России возлагают обязанность по осуществлению надзора в банковском секторе. Надзорные функции Банк России осуществляет на постоянной основе. Изучение данной нормы позволяет сделать вывод о том, что Банк России в отношении поднадзорных субъектов не имеет никаких административных полномочий, связанных с управлением кредитными организациями. Кроме того, он не имеет право в их деятельность вмешиваться, проверяя целесообразность осуществляемых ими банковских операций. Предмет надзора — это соблюдение действующего российского законодательства, а также актов, принимаемых Банком, в которых установлены обязательные нормативы либо же их индивидуальные предельные значения (Например, положений, предусмотренных инструкцией Банка России от 29.11.2019 № 199-И [3]).
Банковские учреждение несут ответственность за достоверность данных, связанных не только с расчетом обязательных нормативов, но и с их расшифровкой. В полномочия Банка России входит проверка, как правильности, так и достоверности предоставления кредитными организации информации, на основе которой осуществляются расчеты обязательных нормативов.
Право Банка России осуществлять надзор за деятельностью кредитных организаций также закреплено и в статье 41 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» [4].
Осуществляет функции Банк России через действующий на постоянной основе Комитет банковского надзора (положение о нем утверждается Советом директоров) [5].
В Законе № 86-ФЗ обозначена и приоритетная цель банковского надзора. Она заключается, во-первых, в поддержании стабильности банковской системы, а, во-вторых, в защите интересов, имеющихся, как у вкладчиков банковской организации, так и у кредиторов. Основы надзорной деятельности Банка России обозначены в главе 10 Закона № 86-ФЗ.
Изучая категорию банковского надзора, представляется правильным изучить сложившиеся в доктрине подходы к пониманию данного правового феномена.
Стоит отметить, что действующее в настоящее время законодательство не предусматривает закрепление дефиниции «банковский надзор». Изучение специальной научной литературы позволяет сделать вывод об отождествлении таких категорий как «надзор», «контроль» и «регулирование». Итак, обозначим отдельные подходы, сложившиеся в доктрине к пониманию анализируемой категории.
Собственное понимание банковского надзора предложено было Е. М. Дудником. Он в своих научных трудах сформулировал следующее его понимание: это система мер, посредством которых обеспечивает государство стабильность функционирования кредитных организаций и их безопасность. Такие меры позволяют ликвидировать дестабилизирующее воздействия на банковскую систему, оказывая в целом позитивное развитие на нее [6].
Иная позиция в понимании «банковского надзора» предложена была А. А. Пономаревым. В его понимании анализируемый термин является разновидностью государственного финансового контроля. Соответственно, банковский надзор — это элемент управления системы финансов государства. Вместе с тем, он позволяет достигать стабильность, являющуюся необходимой для банковской системы. Такое состояние достигается за счет действий регулятора, осуществляемых в активной форме. В своем большинстве такие действия преимущественно ориентированы на проверку соблюдения кредитными организациями предписаний, установленных как банковским законодательством, так и нормативными документами, принимаемыми Банком России [7].
По мнению Т. Э. Рождественского банковский надзор — это особый вид публично-правовой деятельности. Приоритетная цель ее реализации заключается в поддержании, как стабильности банковский системы государства, так и обеспечении ее развития, включая обеспечение защиты интересов, которые имеются не только у вкладчиков, но и у кредиторов [8].
Согласно позиции А. В. Андриянова, банковский надзор — это наблюдение, осуществляемое Банком России за исполнением положений законодательства, которые осуществляют на банковскую деятельность регулирующее воздействие, а также установленных Банком России нормоустановлений, включая, как финансовых нормативов, так и правил бухгалтерской отчетности. Если говорить тезисно, то это надзор за реализацией в сфере банковского дела нормативности. Основывается организация банковского надзора не только на внутригосударственной законодательной базе, но и на рекомендациях, которые утверждаются международным банковским комитетом [9].
Под банковским надзором согласно позиции Э. В. Рогатенюк, необходимо понимать совокупность действий, реализуемых в рамках установленной компетенции органом банковского надзора. Действия, осуществляемые органом надзора, реализуются в целях обеспечения стабильной деятельности банковской системы, а также защиты интересов кредиторов в соответствии с опубликованными официально процедурными нормами [10].
Понимание надзорной деятельности в банковской сфере предложено было и И. В. Винниковой. По ее мнению, это деятельность Банка России, которая осуществляется на основе правовых норм. По своему содержанию такая деятельность представляет собой систему мероприятий по надзору на постоянной основе за соблюдением законодательства, как кредитными организациями, так и банковскими группами. Банковский надзор структурно включает в себя и меры воздействия на субъектов, нарушивших законодательство о банковском деле. В качестве приоритетной цели банковского надзора по мимо указанных в законе необходимо также обозначить такую как обеспечение эффективной деятельности финансового рынка и финансовой безопасности [11].
Обобщая сложившиеся в доктрине подходы к пониманию категории «банковский надзор» предложим собственное его понимание. Это ключевое направление деятельности, осуществляемое Банком России. Цель реализации надзорных полномочий в анализируемой сфере — обеспечение стабильного функционирования банковской системы Российской Федерации. Банк России, реализуя функцию надзора за соблюдением нормоустановлений, как банковского законодательства, так и собственных актов, проверяет деятельность кредитных организаций и защищает одновременно не только публичные интересы, имеющиеся у государства, но и частные, которые есть у каждого вкладчика и кредитора банковского учреждения. Стоит отметить, что Банк России помимо надзорных полномочий реализует еще и контрольные. Последние ошибочно исключаются из сферы полномочий Банка России, так как имеет место в банковском законодательстве смешение терминологии и не ясность ее закрепления в соответствующих нормативных актах. Так, контрольная функция Банка России преимущественно ориентирована на обнаружение отклонений в соблюдении регулятивных норм и требований, в том числе и выявление причинного комплекса опосредующих их возникновение.
Изучая банковский надзор стоит отметить, что он осуществляется в определенных формах. Обозначим их предварительный (проводится на этапе выдачи лицензии банковскому учреждению); пруденциальный (проводится в процессе повседневной деятельности банковской организации); последующий (здесь надзор осуществляется за теми банковскими учреждениями, которые нарушили предписания законодательства о банковском деле либо же находятся в стадии ликвидации в связи с реализацией банкнотных процедур).
Стоит отметить, что именно пруденциальный надзор занимает основную часть надзорной деятельности Банка России. Данный вид надзора позволяет осуществлять контроль за соблюдением нормоустановлений в сфере банковской деятельности поднадзорными лицами, а также позволяет выявить нарушения санкционированных предписаний с применением законодательно предусмотренных мер воздействия к нарушителям. Именно пруденциальный надзор позволяет, как обеспечить стабильность банковской системы, так и предотвратить для заинтересованных лиц (вкладчиков и кредиторов) наступление последствий неблагоприятного характера еще на этапе их зарождения, разрешив постфактум, возникшие проблемные ситуации в деятельности каждого банка.
На основании исследования, проведенного в научной статье, сделаем ряд взаимосвязанных выводов. Банковский сектор на современном этапе развития экономических отношений в сегменте финансового рынка государства занимает безусловно доминирующее положение. Это преимущественно связано с тем, что в настоящее время кредитные организации сегодня выполняют функцию перераспределения денежной массы с целью обеспечения потребности в денежных средствах. Обозначенное обстоятельство является ключевым фактором, обеспечивающим рост рыночной экономики в любом государстве. Однако нормальное функционирование банковской индустрии и как следствие ее развитие априори невозможно без надзора со стороны уполномоченного органа за деятельностью банков. Сегодня банковский надзор — это одно из ключевых направлений деятельности, осуществляемых Банком России. Приоритетная цель реализации надзорных полномочий заключается в обеспечении стабильного функционирования банковской системы Российской Федерации. Банк России, реализуя функцию надзора за соблюдением нормоустановлений, как банковского законодательства, так и собственных актов, проверяет деятельность кредитных организаций и защищает одновременно не только публичные интересы, имеющиеся у государства, но и частные, которые есть у каждого вкладчика и кредитора банковского учреждения. Представляется правильным с акцентировать внимание на том, что Банк России помимо надзорных полномочий реализует еще и контрольные. Последние ошибочно исключаются из сферы полномочий Банка России, так как имеет место в банковском законодательстве смешение терминологии и не ясность ее закрепления в соответствующих нормативных актах. Так, контрольная функция Банка России преимущественно ориентирована на обнаружение отклонений в соблюдении регулятивных норм и требований, в том числе и выявление причинного комплекса опосредующих их возникновение. Основную часть надзорной деятельности Банка России занимает пруденциальный надзор. Сущность указанного вида надзора заключается в осуществлении контроля за соблюдением в сфере банковской деятельности нормоустановлений, содержащихся как в законодательстве о банковском деле, так и в актах, принимаемых органом надзора. Кроме того, в рамках пруденциального надзора применяются меры, позволяющие обеспечить стабильную деятельность банковский системы, а также для заинтересованных лиц (вкладчиков и кредиторов) предотвратить наступление последствий неблагоприятного характера еще на этапе их зарождения, разрешив постфактум, возникшие проблемные ситуации. Таким образом, сегодня в механизме публично-правового регулирования банковского сектора банковский надзор занимает особое место, определяемое его целями и задачами.
Литература:
- Федерального закона от 10.07.2022 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) // Собрание законодательства Российской Федерации.15.07.2002. № 28. Ст.2790.
- Конституция Российской Федерации // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). 06.10.2022.
- Инструкция Банка России от 29.11.2019 г. № 199-И «Об обязательных нормативах и надбавках к нормативам достаточности капитала банков с универсальной лицензией» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
- Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395–1 // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. 06.12.1990. № 27. Ст. 357.
- Положение Банка России от 26.01.2022 N КБН-2022 «О Комитете банковского надзора Банка России» (утв. решением Совета директоров Банка России, протокол от 21.01.2022 № ПСД-1) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
- Дудник Е. М. Банковский надзор. — М.: Академия естествознания, 2019. — 110 с.
- Пономарева, А. А. К вопросу о понятии банковского надзора. — URL: https://clck.ru/MxeTd (дата обращения:25.10.2022).
- Рождественская, Т. Э. Банковский надзор в Российской Федерации: учебное пособие для магистратуры / Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. — 176 с.
- Андриянова, А. В. Банковское регулирование и надзор // Молодой ученый. 2020. № 44 — С. 158–160.
- Рогатенюк, Э. В. Контрольно-надзорная деятельность Банка России: сущность, формы и виды, инструментальное обеспечение // Экономика строительства и природопользования. 2018. № 3. — С.86–93.
- Винникова, И. В. Банковский надзор в системе финансово-правового регулирования банковской деятельности: Автор. дисс. на соиск. ученой степени канд. юрид. наук по специальности 12.004 — финансовое право; налоговое право; бюджетное право. — М.: ФГБОУ ВПФ «Московский государственный университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», 2015. — 24 с.
