Понятие и правовая сущность муниципального контроля



В данной статье рассматриваются подходы к доктринальному и юридическому определению понятия «муниципальный контроль».

Ключевые слова: контроль, муниципальный контроль.

Контроль на уровне местного самоуправления выступает, прежде всего, как одна из функций института муниципального права. Для того чтобы сформулировать определение муниципального контроля, необходимо для начала определить понятие контроля.

Толковый словарь С. И. Ожегова определяет «контроль» как проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора [12].

По мнению А. Б. Боровского, контроль является неотъемлемой функцией и одной из главных стадий управленческого процесса, в ходе которого по каналам обратной связи выясняются результаты выполненных операций, проводится проверка их соответствия заданным параметрам, на основе чего принимаются меры по стабилизации, корректировке и, в конечном счёте, по повышению эффективности всей управленческой системы [3].

В юридической науке контроль рассматривается как в широком, так и в узком аспектах: как функция государственного управления и как специфическая деятельность властных органов.

В. В. Дьяконов, исследуя сущность и содержание контроля в системе функций государства, рассматривает контроль как деятельность государственных органов по обеспечению целесообразного и эффективного функционирования государства и общества посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений социальным, прежде всего, юридическим установлениям [6].

В. П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности уполномоченных органов и лиц, сущность которого заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам. Содержание же, по мнению учёного, состоит ещё и в анализе результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты; в выявлении степени отклонения от поставленных целей и запланированных результатов; в непосредственном принятии мер по устранению этих отклонений и привлечении к ответственности виновных [2].

Однако более ёмкое определение контроля, по нашему мнению, предлагает А. С. Телегин, который под контролем, как основным способом обеспечения законности органов исполнительной власти, понимает систему наблюдений и проверки деятельности соответствующего объекта, направленную на своевременное выявление отклонений от заданных параметров его функционирования с последующей корректировкой хода его деятельности и устранения выявленных недостатков [1].

Из данных определений можно заключить, что контроль — это всегда определённая деятельность контролирующих субъектов, направленная на недопущение со стороны подконтрольных объектов нарушений различных нормативных установок и предписаний, заключающаяся в виде проведения проверок, постоянного наблюдения и т. д.

Далее соотнесём определение контроля с понятием муниципального контроля. Стоит отметить, что не все авторы учебников и монографий по муниципальному праву уделяют внимание определению понятия и содержания муниципального контроля.

По мнению П. А. Бышкова, под муниципальным контролем следует понимать способ реализации муниципального управления [4]. В учебнике «Муниципальное право России» под редакцией А. Н. Костюкова муниципальный контроль определяется как деятельность уполномоченных органов местного самоуправления по проверке соблюдения законодательства о местном самоуправлении, муниципальных правовых актов [8]. Данное определение представляется неполным, поскольку органы местного самоуправления осуществляют контрольную деятельность за соблюдением требований, закреплённых не только в местных правовых актах, но и в федеральных отраслевых законах.

Т. М. Бялкина предлагает рассматривать муниципальный контроль в двух аспектах: в более широком, научно-теоретическом плане как функцию местного самоуправления, и в более узком — как полномочие органов местного самоуправления и предмет правового регулирования. Понятие муниципального контроля как функции местного самоуправления можно определить в качестве одного из направлений его деятельности, поскольку контроль является неотъемлемой частью управления. С этой точки зрения муниципальный контроль — это деятельность всех субъектов местного самоуправления по проверке исполнения принимаемых решений по различным вопросам муниципальной деятельности. Муниципальный контроль как полномочие органов местного самоуправления есть право и обязанность осуществлять контрольные мероприятия по определённым вопросам местного значения в формах (пределах), установленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации [5].

Понятие «муниципальный контроль» имеет также юридическое определение. Конституционные основы института муниципального контроля закреплены в части 1 статьи 130 и в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации. В данных статьях установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств [7].

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (статья 17.1) [11].

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294–ФЗ). Так, в статье 2 указанного закона определено: муниципальный контроль — это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями [10].

31 июля 2020 года Президентом Российской Федерации были подписаны два концептуально новых федеральных закона. Речь идёт о Федеральном законе № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и о Федеральном законе № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», что может рассматриваться как начало нового этапа правового регулирования муниципального контроля. Однако некоторые положения Федерального закона № 294–ФЗ всё ещё применяются вплоть до 31.12.2024 года.

Согласно статье 1 нового Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 248-ФЗ) под муниципальным контролем понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная напредупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений [9].

Если проанализировать определения муниципального контроля в Федеральных законах № 294-ФЗ и № 248-ФЗ, то можно увидеть некоторые отличия:

— проверка соблюдения требований, установленных в нормативных правовых актах, в новом законе звучит как выявление нарушений обязательных требований и оценка их соблюдений;

— в новом законе в деятельность по организации муниципального контроля входит ещё и принятие мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению прежнего правового положения, что является определённым новшеством.

Таким образом, как мы видим, муниципальный контроль можно рассматривать как:

— одну из функций управленческой деятельности уполномоченных органов местного самоуправления;

— действия по осуществление контрольных мероприятий, направленных на установление соответствия результатов проверки юридическим нормам, в результате которых, в случае несоответствия, принимаются меры по устранению нарушений, привлечению к ответственности виновных лиц, устранению их последствий и восстановлению прежнего правового положения;

— деятельность по профилактике нарушений обязательных требований, установленных в соответствующих нормативных правовых актах.

Литература:

1. Административное право: учебник / под общ. ред. А. С. Телегина. // Пермский государственный национальный исследовательский университет. — Пермь, 2020 — С. 262.
2. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореферат дис.... доктора юридических наук: 12.00.01 / Рос. правовая акад. М-ва юстиции РФ. — Москва, 2006. — С. 11.
3. Боровский А. Б. Контроль: его сущность, цели и признаки. // Право и государство: теория и практика. — 2007. — № 8 (32). — С. 41.
4. Бышков П. А. Муниципальный контроль в Российской Федерации: проблемы теории и практики: диссертация... доктора юридических наук: 12.00.02 / Бышков Павел Анатольевич; [Место защиты: Рос. ун-т дружбы народов]. — Москва, 2018. — С. 130.
5. Бялкина Т. М. О некоторых вопросах определения, правовой регламентации и практической реализации муниципального контроля. // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. — 2019. — № 2. — С. 35–37.
6. Дьяконов В. В. Контроль и надзор в системе функций государства: теоретический аспект: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Рос. правовая акад. М-ва юстиции РФ. — Москва, 2006. — С. 11.
7. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе всероссийского голосования 01.07.2020 [Электронный ресурс]. // Справочно-правовая система «Гарант». Код доступа: https://base.garant.ru/10103000/ (дата обращения: 03.04.2022 г.).
8. Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 «Юриспруденция», 080504 «Государственное муниципальное управление» / под ред. А. Н. Костюкова. — М.: ЮНИТИ — ДАТА: Закон и право, 2012. — С. 348.
9. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ. // Справочно-правовая система «Гарант». Код доступа: https://base.garant.ru/74449814/ (дата обращения: 03.04.2022 г.).
10. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ. // Справочно-правовая система «Гарант». Код доступа: https://base.garant.ru/12164247/ (дата обращения: 03.04.2022 г.).
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. // Справочно-правовая система «Гарант». Код доступа: https://base.garant.ru/186367/ (дата обращения: 03.04.2022 г.).
12. Толковый словарь С. И. Ожегова онлайн [Электронный ресурс]. Код доступа: https://slovarozhegova.ru/word.php?wordid=11790 (дата обращения: 07.03.2022).