В статье автор пытается проанализировать практику использования местных референдумов в Российской Федерации и определить эффективность данного института.
Ключевые слова: местный референдум, Российская Федерация,муниципальное образование.
В современной России применение института местных референдумов началось в 2003 году с принятием Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Несмотря на сравнительно недолгий период существования, уже имеется небольшой опыт. С 2003 по конец 2019 года прошло 4564 местных референдума, участие в которых приняли различные муниципальные образования [1].
С 2012 года начинается рост числа референдумов с небольшими спадами, а в 2016–2018 годах наблюдается их резкое увеличение. Это связано с тем, что большинство референдумов было проведено в Республике Татарстан. С 2016 по 2019 года на территории муниципальных образований данного региона прошло 3202 местных референдума, из чего следует, что процентное соотношение от общего числа референдумов составляет 68,7 % [2].
Для более подробного рассмотрения возьмем последние несколько лет практики применения института местных референдумов в России.
Например, в 2019 году местные референдумы проводились 114 раз в муниципалитетах 8 субъектов Российской Федерации. Референдумы о введении самообложения проводились 111 раз, в том числе 54 раза в поселениях Республики Татарстан (16 раз в городских поселениях и 38 раз в сельских), 20 раз в поселениях Республики Мордовия (2 раза — в городских поселениях и 18 раз в сельских), 34 раза в сельских поселениях Кировской области, 2 раза в сельских поселениях Алтайского края, по одному разу в сельских поселениях Забайкальского и Пермского краев.
В Республике Саха в 2019 году проводилось 3 местных референдума: о присвоении национального статуса двум муниципалитетам — Нижнеколымскому району и Юполятскому наслегу (сельскому поселению) и о запрете реализации алкогольной продукции в городском поселении Белая Гора.
Местные референдумы о введении самообложения в 2020 году проводились 21 раз в 3 субъектах Российской Федерации (15 раз — в поселениях Кировской области, 5 раз — в поселениях Республики Татарстан, 1 раз — в одном из поселений Алтайского края), по иным вопросам местные референдумы в 2020 году не проводились.
В 2021 году местные референдумы проводились 73 раза в муниципалитетах 4 субъектов Российской Федерации. Референдумы о введении самообложения проводились 72 раза, в том числе 1 раз в городском поселении, 69 раз в сельских поселениях и 2 в муниципальных округах [3].
Один местный референдум был проведен Аяно-Майский муниципальном районе (Хабаровский край) по вопросу: «Вы одобряете реализацию на территории Аяно-Майского района Хабаровского края комплексного проекта «Аянский газохимический парк», включая объекты инфраструктуры?» [1].
В 2022 году на территории Российской Федерации было организовано 65 местных референдумов, все по вопросам самоообложения.
Для удобства представим полученные данные в виде инфографики.
Рис. 1. Количество местных референдумов В РФ по годам
Как видно из представленного рисунка, в 2020 году просматривается наиболее низкая активность проведения местных референдумов.
По информации из доклада «О результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации за 2020 год» подготовленного комитетом Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению, активность местных сообществ по проведению местных референдумов по сравнению с 2019 годом снизилась более чем в 5 раз. Как причина приводится эпидемиологическая обстановка, не располагающая к публичным мероприятиям.
Также показательным будет сравнение местных референдумов в 2019–2022 годах в зависимости от выносимых вопросов (рис. 2).
Рис. 2. Вопросы, выносимые на местные референдумы в 2019–2022 годах
Из данной диаграммы видно, что 99 % выносимых вопросов на местные референдумы — это вопросы о введении самообложения.
Если просматривать всю имеющуюся статистику по местным референдумам, то также наблюдается значительное преобладание вопросов о введении самообложения. В 95,1 % случаев, на голосование выносится предложение о введение дополнительных разовых платежей для граждан, проживающих на территории муниципальных образований [2].
В данной ситуации, можно сделать вывод, что в сложившейся практике местный референдум оказался тесно связан с механизмом самообложения.
По итогу анализа статистики можно было бы сказать, что местные референдумы наиболее востребованы по сравнению с федеральными и региональными референдумами, если сравнивать их количественное соотношение. Однако, по статистке с местными референдумами всё наоборот, большое число местных референдумов не показывает их эффективность, ведь по приведённой статистике больше 90 % местных референдумов проводились по единообразным вопросам, таким как вопрос самообложения граждан, а как известно, референдум по данному вопросу, обязателен по закону.
Далее рассмотрим подробнее проведение нетипичных местных референдумов, то есть без учета вопроса референдума о самообложении граждан.
31 марта 2019 года в муниципальном образовании «Югюлятский наслег» Вилюйского улуса (района) проводился местный референдум, вопрос выносимы на местный референдум: «Согласны ли вы на присвоение национального статуса — «муниципальное образование «Югюлятский эвенкийский национальный наслег» муниципальному образованию «Югюлятский наслег»?».
Данный местный референдум проводился в соответствии c Законом Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года 210-З № 423-III «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)».
Инициатива о проведении местного референдума была выдвинута главой и депутатами Совета муниципального округа «Югюлятский наслег» совместно. Решение о назначении местного референдума было принято 15 января 2019 года и опубликовано в установленные законом сроки.
В соответствии с законом Республики Саха (Якутия) от 6 июля 1995 года З № 77-I «Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)»: «административно-территориальные единицы в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера могут иметь статус национальных административно-территориальных образований».
Согласно статье 5 закона Республики Саха (Якутия) от 27 января 2005 года 207-З № 419-III «О статусе национального административно-территориального образования в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) (новая редакция)» основными принципами образования национального улуса (района), наслега являются:
— «особый статус национального улуса (района), наслега, соответствующий задачам национального и социально-экономического возрождения и развития коренных малочисленных народов Севера»;
— «добровольное волеизъявление граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего национального административно-территориального образования».
Референдум признан состоявшимся: «да» ответили 92,76 процента участников референдума [1].
Также 8 сентября 2019 года на территории муниципального района «Нижнеколымский район» (республика Саха) проводился референдум по вопросу: «Согласны ли вы с наделением национальным статусом — «муниципальный район «Нижнеколымский национальный район» муниципального района «Нижнеколымский район?»
Как следует из решения избирательной комиссии муниципального образования «Нижнеколымский район» от 09.09.2019 года № 1/3–21:
«В соответствии с пунктом 8 статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на основании протоколов участковых избирательных комиссий, избирательная комиссия муниципального района «Нижнеколымский район» решила: 1. Признать референдум на территории муниципального района «Нижнеколымский район» по вопросу наделения муниципального района «Нижнеколымский район» статусом «национальный» не состоявшимся, из за участия меньше половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума — число участников референдума внесенных в списки избирателей 3276, проголосовавших 1595, что составляет 48,69 %».
9 июня 2019 года в п. Белая Гора Абыйского улуса (района) был проведен референдум по вопросу: «Согласны ли Вы на полный запрет реализации алкогольной продукции на территории муниципального образования городское поселение «поселок Белая Гора»?».
Численность участников референдума, внесенных в список участников референдума — 1496 человек. Из них в референдуме приняло участие 353 участников референдума (23,60 %). В голосовании приняло участие 352 участников референдума (23,53 %).
В соответствии с частью 9 статьи 51 Закона Республики Саха (Якутия) «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)» местный референдум признан комиссией местного референдума не состоявшимся в связи с тем, что в нем приняло участие не более половины участников местного референдума (23,60 %), внесенных в списки участников местного референдума [4].
В качестве примера также возьмем такой последний состоявшийся местный референдум в Российской Федерации — 21 марта 2021 года проводился местный референдум по вопросу реализации проекта «Аянский газохимический парк».
Данный референдум проводился в Хабаровском крае, на территории Аяно-Майского района.
В организации и проведении местного референдума были задействованы Избирательная комиссия муниципального образования Аяно-Майского района и 4 участковые избирательные комиссии [5].
В списки участников референдума было включено 1574 человека [1]. В течение 10 дней до дня голосования досрочно проголосовало 112 человек или 7,12 % от списочного состава, в том числе в помещении избирательной комиссии муниципального образования — 29 участников и, соответственно в участковых избирательных комиссиях — 83 человека.
Общая активность участников референдума составила 59,09 %. Стоит отметить, что явка участников референдума достаточно высокая, но, если разобраться в данном вопросе, можно объяснить высокую активность избирателей. По итогам голосования 90,22 % жителей высказались против реализации на территории Аяно-Майского района комплексного проекта «Аянский газохимический парк», за проголосовало лишь 9,14 % участников референдума.
Данный опыт проведения местного референдума интересен тем, что законность выносимого на местный референдум вопроса подверглась критике.
В законности референдума сомневалась прокуратура, посчитав некорректным вопрос, который собирались задавать всем голосующим.
Прокурор, который и подал заявление в суд с требованием признать незаконным проведение референдума, заявил, что вопрос, выставленный на голосование, некорректен. Звучит он так: «Вы одобряете реализацию на территории Аяно-Майского района Хабаровского края комплексного проекта «Аянский газохимический парк, включая объекты инфраструктуры?».
В органе надзора отметили, что вопрос состоит сразу из двух частей: «О реализации на территории Аяно-Майского района Хабаровского края комплексного проекта «Аянский газохимический парк» и «О реализации на территории Аяно-Майского района Хабаровского края объектов инфраструктуры комплексного проекта «Аянский газохимический парк».
Ведомство решило, что такая формулировка затрагивает сразу два вопроса, избиратель может пожелать ответить на один вопрос положительно, а на другой — отрицательно. Поэтому прокуратура опротестовала референдум, однако апелляционный суд проиграла.
«Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда 19 февраля 2021 года отменено решение Николаевского-на-Амуре городского суда Хабаровского края, которым суд удовлетворил требования прокурора, обратившегося в защиту интересов неопределённого круга лиц, о признании незаконным решения Собрания депутатов Аяно-Майского муниципального района от 12.11.2020 № 141 «О вопросе, предлагаемом для вынесения на местный референдум», — такая информация размещена на официальном сайте Хабаровского краевого суда.
Как пишут СМИ по данному референдуму: «В Хабаровском крае случилось небывалое: не только удалось провести местный референдум о запрете экологически опасного проекта, но и отстоять его результаты в суде».
Действительно, состоявшееся в Хабаровском крае волеизъявление граждан по экологическому вопросу — едва ли не единственные значимый прецедент подобного рода за последние десятилетия.
Данный прецедент действительно есть высшее непосредственное выражение воли местного населения. Ведь главная важность и ценность института местного референдума — право местного населения использовать данный институт по собственной воле.
В то же время, несмотря на рост практики применения местных референдумов, нужно сказать, что они применяются не повсеместно. Существуют десятки субъектов федерации, в которых за прошедшее время не было проведено ни одного местного референдума. Во многих субъектах был проведен один или два местных референдума. Таким образом, институт местного референдума в России получил распространение не повсеместно.
Существует большая диспропорция: есть регионы-лидеры, есть регионы-аутсайдеры. Среди последних числятся и столичные регионы — Москва и Санкт-Петербург, в которых существует достаточно своеобразная система местного самоуправления (фактически она не является в полной мере местным самоуправлением). В то же самое время есть и очевидные лидеры. К ним нужно отнести республику Татарстан, Кировскую область, Пермский край, Алтайский край, Челябинскую область.
О чем это свидетельствует? О том, что все-таки большую роль играют та политическая ситуация, которая существует на уровне региона, то, насколько развито понимание необходимости активизации населения, прямой демократии, участия жителей в осуществлении местного самоуправления в этом формате.
Литература:
- Официальный сайт Центральной Избирательной Комиссии. URL: http://www.cikrf.ru/
- Гавриленко О. А. Анализ практики применения института референдума на территории Российской Федерации / «Вопросы студенческой науки», Выпуск № 6 (46), июнь 2020
- Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению. URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru/
- Избирательная комиссия Республики Саха (Якутия)».URL: http://www.yakut.izbirkom.ru/news/2709/
- Избирательная комиссия Хабаровского края. URL: http://www.khabarovsk.izbirkom.ru/news/21449/
