Функциональные предпосылки антикоррупционной деятельности Банка России

В статье на основе анализа отечественной и зарубежной научной литературы сформированы положения, позволяющие раскрыть функциональную обусловленность антикоррупционной политики и деятельности центральных банков и, в частности, Банка России. Отмечено, что противодействие коррупции в центральных банках вытекает не из «классических» функций финансовых мегарегуляторов, а из охранительной функции государства, ведь рассматриваемые структуры являются, как правило, специальными органами с государственно-властными полномочиями. Вывод был проиллюстрирован примерами из организации противодействия коррупции в Банке России.

Ключевые слова: антикоррупционная деятельность, функции государства, Банк России, противодействие коррупции, антикоррупционный механизм, финансы.

Центральным банкам принадлежит исключительно важное место в финансовой системе современных государств, они призваны обеспечивать стабильность экономики и в силу этого включены в транснациональные и внутригосударственные механизмы противодействия коррупции. Также следует отметить, что центральные банки должны обеспечить нормальное функционирование всей банковской системы, а это неизменно поднимает вопрос о внедрении стандартов корпоративной антикоррупционной политики. Тем самым, актуальность и важность изучения функциональных предпосылок антикоррупционной деятельности Банка России связана, как с глобальными трендами, так и закономерностями развития России. Во-первых, банковское сообщество ориентируется на международный опыт антикоррупционной деятельности, в рамках которой Всемирным банком разрабатываются способы отслеживания выделяемых государствам средств [5] [15]. С другой стороны, на национальном уровне предпринимаются серьезные усилия не только по совершенствованию собственных правовых механизмов борьбы с коррупцией, но и по развитию международного сотрудничества в сфере минимизации коррупции, в том числе, по линии руководства Банка России [9; С. 249–250].

Нашей целью является формирование системы положений, базирующихся на фундаментальных работах специалистов в теории государства и права и финансовом праве, позволяющих раскрыть функциональную обусловленность антикоррупционной политики и деятельности Банка России. Представляется, что изучение функциональных предпосылок любой публичной деятельности является очень важным этапом для более детального и прикладного исследования отдельных элементов и направлений такой деятельности. Рассмотрение категории функции государства предполагает раскрытие многих фундаментальных вопросов о сущности таких функций, их разновидностях, влиянии на функции отдельных органов и др.

В первую очередь, необходимо охарактеризовать особенности функций государства, т. к. именно этот аспект выступает, по нашему мнению, ключевым для раскрытия функциональной обусловленности антикоррупционной политики и деятельности Банка России.

Ф. В. Фетюков справедливо отмечает, что категория функции государства связана с его сущностью, целями, задачами и назначением, что обуславливает необходимость философского объяснения данной категории [18; С. 33–34]. Пожалуй, наиболее емко по поводу функций государства впервые высказался Г. В. Ф. Гегель. Философ полагал, что прочный базис государства обуславливается определенной положительной настроенностью населения к нему, поэтому деятельность государства должна базироваться на всеобщем интересе [6]. На этой идее и с помощью методов материалистической диалектики советские ученые сформировали концепцию функций (социалистического) государства, которая во многих теоретико-методологических аспектах актуальна и сегодня. М. И. Байтин в работе «Сущность и основные функции социалистического государства» исходил из посылки, что функции государства служат проявлением его сущности и выражаются в конкретных направлениях деятельности [4]. С. Н. Туманов сформулировал определение функции государства как «…единой относительно самостоятельной подсистемы целенаправленной деятельности государства в обособленной сфере общественных отношений, проводимой с использованием специфического набора методов и способов государственно-правового и организационного воздействия» [17; С. 40]. Тем самым, можно отметить, что любая функция государства носит как бы всеобщий характер и свойственна государству с момента его возникновения, т. к. функция вытекает из сущности государства, его предназначения. Поэтому, проясняя конкретные разновидности функций государства, мы должны задаваться вопросом вызвал ли всеобщий интерес к созданию государства конкретное направление его деятельности.

Представляется, что противодействие коррупции является проявлением более современной задачи государства, но, в свою очередь, вытекает из охранительной функции государства. В числе проявлений реализации охранительной функции государства О. С. Лапшина выделяет правовое закрепление запретов на совершение противоправных деяний, установление санкций за правонарушения, а также непосредственное применение этих санкций к правонарушителям [10; С. 51–52]. А. Д. Желонкин связывает охранительную функцию с правотворческой, полагая, что первая обеспечивает реализацию второй, но вторая создает предпосылки функционирования правоохранительного механизма [8; С. 125–126]. Действительно, целью правотворческой функции является принятие норм права, посредством которых организуется общественная жизнь, в том числе в сфере противодействия различным угрозам. Д. В. Пожарский, в свою очередь, полагает, что охранительная функция обеспечивает реализацию экономической функции [25, с. 78]. Из сказанного мы можем сделать вывод, что охранительная функция государства, во-первых, выступает обязательной (своего рода традиционной) функцией, связанной с другими функциями государства и обеспечивая их реализацию, а, во-вторых, проявляется в поддержании сложившихся общественных отношений и противодействии разного рода угрозам. По сути, задача противодействия коррупции полностью соответствует отмеченной теоретической рамке и, соответственно, вытекает из охранительной функции государства, накладывая особенности на деятельность отдельных органов.

Как известно, в научной литературе сложились разные подходы к определению правового статуса центральных банков в целом и Банка России, в частности. Если исходить из буквального толкования положений Конституции РФ [1], то Банк России, безусловно, признается государственным органом. Тем не менее, сложности в определении правового статуса Центрального банка РФ вызваны наличием ряда неоднозначных нормативных положений в специальном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» [2]. Так, согласно статьям 1 и 2 отмеченного нормативно-правового акта, Банк России осуществляет свои функции и полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и является юридическим лицом, право собственности на имущество которого принадлежит Российской Федерации. При этом законодатель закрепил положение в ч. 2 ст. 2, согласно которого государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Ю. В. Лысова, проанализировав ряд ключевых решений Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, указывает, что Банк России, владея федеральным имуществом и имея особый конституционно-правовой статус, осуществляет определенные Конституцией РФ, федеральными законами функции, которые по своей правовой природе относятся к функциям государственного органа, исполняемым публичным юридическим лицом, которое действует от имени и в интересах [11; С. 109–110].

Россия, закрепляя особый правовой статус Центрального Банка РФ, не следует какому-то уникальному подходу. А. В. Глушко и В. М. Столяренко, посвятившие свои диссертационные исследования правовому статусу центральных банков в зарубежных странах, отмечают, что соответствующий правовой статус практически во всех странах (за исключением лишь ряда социалистических стран, где банковская система национализирована и огосударствлена) носит комплексный характер, сочетая в себе конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и финансово-правовые элементы. Названные элементы лишь в совокупности дают целостную характеристику правового положения центрального банка [7; С. 5–6] [16; С. 5–6].

Наиболее корректно говорить о том, что Банк России является специальным органом, наделенным государственно-властными полномочиями [13; С. 6–7]. Между тем, вышеуказанная несомненная взаимосвязь с государством, несмотря на присутствие традиционных признаков юридического лица, делает возможным проецировать функции государства на функции Банка России.

1) контрольно-надзорные функции, т. е. надзор и наблюдение в национальной платежной системе и надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;

2) выдача согласия на совершение сделки (сделок), направленной (направленных) на приобретение более 10 процентов акций и установление контроля в отношении акционеров (участников) кредитной организации и в отношении акционера негосударственного пенсионного фонда, а также последующее одобрение такой сделки (таких сделок);

3) осуществление закупочной деятельности, в том числе размещение заказов, выбор контрагентов для заключения договоров на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для Банка России, контроль исполнения заключенных договоров, заключение договоров на передачу в аренду либо отчуждение имущества.

Антикоррупционная деятельность Банка России органично вписывается в охранительную функцию названных органов, что подтверждается утвержденной его приказом Антикоррупционной политикой, которая базируется, в том числе, на законодательстве о противодействии коррупции. Н. А. Осколкова считает, что Банк России, как центральный элемент национальной денежно-кредитной системы, обязан максимально участвовать в реализации норм антикоррупционного законодательства. Тем более, в настоящий момент имеют место проявления так называемой «банковской коррупции», существенно влияющей на экономику государств [12]. В отмеченной Антикоррупционной политике Банка России (п. 4.2.) обозначены различные инструменты противодействия коррупции, связанные с преобразованием структуры банковских организаций (например, определение специальных должностных лиц и структур противодействия коррупции), аналитической работой (например, проведение анализа подверженности банковских служащих коррупциогенным факторам (воздействиям)), нормативным регулированием и установлением этических норм и др. [3].

Банк России находится на самом переднем крае совершенствования российского законодательства, в том числе в связи с доработкой антикоррупционных положений. Именно Банк России стал одним из субъектов, способствующих приданию официального статуса цифровым финансовым активам, цифровой валюте, что привело к принятию специального федерального закона от 31 июля 2020 г. № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также отражению цифровых финансовых активов и цифровой валюты в справке о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе служащих Банка России.

Применительно к функционированию банковской системы в других странах специалистами международных организаций отмечается важность включенности центральных банков в процессы противодействия коррупции в связи с тем, что, когда финансовые учреждения вовлечены в коррупционную деятельность, это негативно влияет на мировую экономику и население отдельных стран [20]. Зарубежный исследователь Салман Баху, исследовавший порядка 819 статей в ведущих научных журналах о коррупции в банках за период с 1969 по 2019 гг., отмечает, что сегодня проблематика банковской коррупции является чрезвычайно актуальной, что обуславливает рассмотрение центральных банков в качестве необходимых элементов глобальной антикоррупционной политики [19].

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Российская газета. 2020. № 144. 4 июля.
2. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. ст. 2790.
3. Приказ Центрального Банка Российской Федерации (Банка России) от 17 апреля 2019 г. № ОД-867 «Об утверждении Антикоррупционной политики Банка России» // Официальный сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/content/document/file/71332/od-867.pdf (дата обращения: 01.05.2022).
4. Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства / Саратовский гос. ун-т. Саратов: Изд-во СГУ, 1979. 302 с.
5. Борьба с коррупцией в нестабильных государствах // Всемирный банк. МБРР-МАР. URL: https://www.vsemirnyjbank.org/ru/news/feature/2015/12/15/tackling-corruption-in-fragile-states (дата обращения: 01.05.2022).
6. Гегель Г. В. Ф. Философия права / ред. и сост.: Д. А. Керимов, В. С. Нерсесянц; пер. с нем. Б. Г. Столпнера и др. М: Мысль, 1990. 525 с.
7. Глушко А. В. Финансово-правовой статус центральных банков зарубежных стран: сравнительно-правовой анализ: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 215 с.
8. Желонкин А. Д. К вопросу о понятии и классификации функций современного российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2016. № 1. С. 124–128.
9. Коннова П. И. Антикоррупционные нормы международного права как основа противодействия коррупции в России // Балтийский гуманитарный журнал. 2016. № 3. С. 249–253.
10. Лапшина О. С. О соотношении охранительной функции права и правоохранительной функции государства // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2008. № 2. С. 51–55.
11. Лысова Ю. В. О правовых статусах Банка России и их практическом значении // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2016. № 2. С. 108–118.
12. Осколкова Н. А. Антикоррупционная политика Банка России // Концепт. 2019. № 8.
13. Пастушенко Е. Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: финансово-правовые аспекты теории: дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. 518 с.
14. Пожарский Д. В. Охранительная функция государства: гносеологический потенциал классового подхода // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 1. С. 17–26.
15. Руководство Всемирного банка по предотвращению и пресечению коррупции при реализации проектов, финансируемых за счет займов МБРР и кредитов и грантов МАР. URL: https://www.worldbank.org/content/dam/documents/sanctions/other-documents/osd/russiananticorruptionguide112707.pdf (дата обращения: 01.05.2022).
16. Столяренко В. М. Центральный банк — как орган государственной власти: На примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, США, Франции и ФРГ: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. 470 с.
17. Туманов С. Н. К вопросу о понятии и структуре функции государства // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. Вып. 4. С. 33–42.
18. Фетюков Ф. В. Эволюция представлений о сущности и содержании понятия «Функции государства» // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. Вып. 3. С. 33–43.
19. Salman Bahoo. Corruption in banks: A bibliometric review and agenda // Finance Research Letters. Vol. 35. URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1544612319311730 (дата обращения: 01.05.2022).
20. Central bank governance and the prevention and detection of corruption // Transparency International. URL: https://knowledgehub.transparency.org/helpdesk/central-bank-governance-and-the-prevention-and-detection-of-corruption (дата обращения: 01.05.2022).