В статье рассматриваются нормативные правовые акты, регулирующие сферу туризма в Российской Федерации. Анализируются эволюционные процессы законодательной базы в данной сфере, а также предлагаются некоторые пути ее совершенствования.
Ключевые слова: туризм, туристическая отрасль, нормативный правовой акт, государство, экономика.
На протяжении последних нескольких десятилетий туризм стал одним из ключевых направлений развития отечественной экономики. Очевидно, что государство не случайно предпринимает попытки развивать туристическое направление. Это, в первую очередь, обусловлено комплексностью данного направления, так как туризм непосредственным образом тесно соотносится сразу с несколькими смежными отраслями экономики. К таким отраслям относятся строительство инфраструктурных объектов, транспорт, сельское хозяйство, производство промышленной продукции, связь и др. Важным триггером развития въездного туризма является возможность пополнения доходной части бюджета Российской Федерации, а также иных бюджетов бюджетной системы государства.
Туристское законодательство состоит из законодательных актов федерального уровня и законов субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов [6, с. 47].
Следует отметить динамичность законодательства, регулирующего сферу туризма. В частности, в 2021 году принято значительное количество законов о внесении изменений в Федеральный закон от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 132-ФЗ). Указанный Федеральный закон, являясь центральным источником права в сфере туризма, принят и применяется в строгом соответствии с положениями Конституции Российской Федерации. Так, Основной Закон нашего государства предусматривает следующие положения, касающиеся сферы туризма: статьей 27 предусмотрено право на свободное перемещение на территории Российской Федерации; статья 37 предусматривает право каждого на отдых; право на охрану здоровья и медицинскую помощь закреплено в 41 статье. Кроме того, существенное значение имеет, закрепленное в статье 44 Конституции Российской Федерации, право каждого на участие в культурной жизни государства и доступ к культурным ценностям [1].
Отдельного внимания заслуживают международно-правовые акты, являющиеся в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ, частью отечественной правовой системы. В частности, большое влияние на развитие мирового туризма оказала Манильская декларация по мировому туризму от 27 сентября — 10 октября 1980 года, которая была принята Всемирной конференцией по туризму в г. Манила (Филиппины). Данная декларация на межгосударственном уровне провозгласила право человека на отдых и свободу путешествий [4].
Как уже было отмечено ранее в Российской Федерации центральным источником права в сфере туризма является Федеральный закон № 132-ФЗ [2]. Данный федеральный закон, принятый в далеком 1996 году действует и в настоящее время. Он объединяет в себе комплекс правовых норм, направленных на регулирование туристической сферы деятельности со стороны государства, содержит перечень основных прав и обязанностей туристов, способы создания и реализации туристического продукта в нашей стране и другие моменты. Спустя более чем 25 лет с момента его принятия, следует отметить то, что Федеральный закон № 132-ФЗ все еще находится в непрерывном процессе совершенствования, как, собственно, и вся отечественная туристическая отрасль.
Своего рода ответвлением от централизованной системы правового регулирования туристской отрасли стало принятие Федерального закона от 29.07.2017 г. № 214-ФЗ «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае» [3]. В соответствии с данным законом в отдельных, наиболее привлекательных с точки зрения туризма, субъектах Российской Федерации решено последовательно развивать курортную инфраструктуру.
Как было указано в пояснительной записке в законопроекту, в момент его принятия, возникла необходимость проведения эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в целях сохранения, восстановления и развития курортов, формирования единого туристского пространства, создания благоприятных условий для устойчивого развития сферы туризма.
Следует также отметить комплексность законодательства Российской Федерации, выражающуюся во взаимосвязи правовых норм из различных сфер жизнедеятельности. Отдельные отрасли отечественной правовой системы наряду со специальными нормами туристского права, так же регулируют сферу туризма. В частности, следует упомянуть нормы таможенного права, регламентирующие порядок въезда и выезда туристов, нормы административного права, предусматривающие наступление административной ответственности в установленных законом случаях, нормы валютного законодательства, устанавливающие ограничения в части возможности ввоза и вывоза иностранной валюты и др. Ядром законодательства в сфере туризма являются нормы гражданского права. Именно с помощью норм гражданского права регламентируется договорный процесс в данной сфере.
Также в сфере туризма в определенной степени применимы Закон РФ от 07.02.1992 г. № 2300–1 «О защите прав потребителей», Федеральный закон 08.08. 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и мн. другие.
Кроме того, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях включены несколько статей, содержащих составы правонарушений, посягающие на законный порядок в сфере туризма. Например, ст. 14.3 «Нарушение законодательства о рекламе», ст. 14.4 «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований», ст. 14.7 «Обман потребителей», ст. 14.8 «Нарушение иных прав потребителей», ст. 14.39 «Нарушение требований законодательства о предоставлении гостиничных услуг» и др. В 2012 году КоАП РФ был дополнен ст. 14.51 «Нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности».
Органы, уполномоченные на возбуждение дел об административных правонарушениях в сфере туристической деятельности, также со временем видоизменялись. Сначала ими выступали территориальные органы Роспотребнадзора, а также Министерства культуры РФ. Минэкономразвития РФ получило указанные полномочия с конца 2018 года, после чего они были переданы должностным лицам Ростуризма. В настоящее время Федеральное агентство по туризму упразднено Указом Президента РФ от 20.10.2022 № 759.
Подзаконное нормативное правовое регулирование принадлежит актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В их числе — Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г., Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019–2025 годы)», а также Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года.
Кроме того, органы исполнительной власти России такие как Министерство культуры РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, принимают на своем уровне правовые акты для регулирования туристической деятельности в рамках своих полномочий [5, с. 9].
Отношения, складывающиеся в сфере регулирования туристической деятельности, относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В этой связи регионы вправе принимать законы о туристической деятельности, естественно, не противоречащие федеральным нормативно-правовым актам, но учитывающие конкретные особенности той или иной местности. Примером может служить Закон Республики Северная Осетия — Алания от 24.03.2010 г. № 16-РЗ «О туристской деятельности в Республике Северная Осетия — Алания», а также законы о туристической деятельности в таких традиционных курортных регионах, как Республика Крым и Краснодарский край.
При всей многочисленности нормативно-правовых актов в сфере туризма складывается ощущение, что они перестали соответствовать современным реалиям и включают в основном несистематизированные, часто декларативные (не находящие практического применения) нормы. Тогда как в некоторых странах Европы, особенно тех, в которых туризм занимает важную позицию в экономике, туристическое законодательство кодифицировано. Принятие кодекса в данной сфере правового регулирование, как представляется, должно систематизировать и облегчить правоприменение, к тому же поможет унифицировать понятийный аппарат.
Ввиду того, что в современном мире туризм становится одним из основных составляющих элементов экономики нашей страны, стимулирование и поддержка внутреннего (особенно в период пандемии коронавируса), а также въездного туризма понимается государством как стратегическая задача. Следует понимать, что при заграничном туризме денежные массы из нашей страны уходят на развитие других государств.
Для выполнения указанной задачи развития туризма на первый план, как представляется, выходит необходимость изменения и систематизации законодательства в сфере туризма. И работа в этом направлении уже ведется. Так, в 2021 году в Федеральный закон № 132-ФЗ [2] был внесен ряд поправок, касающихся правового положения некоторых субъектов туристической деятельности. Эти изменения затронули статус туристических агентов, субагентов, экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, инструкторов-проводников.
Более того, с 01.07.2022 начал действовать Единый федеральный реестр турагентов (субагентов), что напрямую затрагивает правоотношения между туристами и операторами, поскольку теперь последние обязаны вносить в указанный реестр информацию о турагентах, с которыми они сотрудничают на основании договоров. Турагентов также обязали заносить своих субагентов в данный реестр. Конечно, все эти изменения ведут к упорядочению туристической деятельности и гарантиям ответственности перед туристами.
Изменения, которые коснулись экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, представляются важным шагом на пути урегулирования правового положения этой довольной многочисленной категории субъектов турсферы. Например, теперь они обязаны будут раз в пять лет проходить аттестацию, что, конечно, является предпосылкой к повышению уровня их профессионализма и, соответственно, привлекательности российского туризма.
Однако, несмотря на многочисленные, а иногда и кардинальные, изменения, произошедшие в правовом регулировании туристической деятельности в России начиная с 2000 года по настоящее время, Федеральный закон № 132-ФЗ, принятый еще в 1996 году на этапе формирования российского законодательства в целом, на сегодняшний день перестал отвечать потребностям и современной действительности туристической отрасли нашей страны.
В завершении важно отметить, что уже в настоящее время предпринимаются попытки модернизации правовой базы в сфере туризма. Так, Федеральным агентством по туризму (до его упразднения) подготовлен проект нового Федерального закона «О туризме и туристической деятельности», который планировался к внесению в Государственную Думу до конца 2022 года.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru. 20.11.2022 г.
2. Федеральный закон от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.
3. Федеральный закон от 29.07.2017 г. № 214-ФЗ «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае» // СЗ РФ. 2017. № 31 (Часть I). Ст. 4763.
4. Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму в г. Манила (Филиппины) 27 сентября-10 октября 1980 года // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.11.2022 г.).
5. Морозов П. Е. О путях совершенствования правового регулирования туристской деятельности в современных условиях // Туризм: право и экономика. 2021. № 2.
6. Золотовский В. А. Правовое регулирование туристской деятельности: учебник для высшего образования // М.: Юрайт, 2021.
