В статье авторы анализируют правовое регулирование одной из форм взаимодействия региональных депутатов с населением — институт наказов избирателей. Авторы отмечают важность данного института прямого волеизъявления народа и выявляют отдельные правовые пробелы в вопросе конституционно-правового регулирования наказов избирателей. В связи с этим в статье последовательно и аргументировано обосновывается предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере.
Ключевые слова: наказ избирателей, избиратель, депутат, Тюменская областная Дума, отзыв депутата, выполнение наказов избирателей
Конституция Российской Федерации в частях 1 и 2 статьи 3 устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [1]. Для реализации указанных положений на практике предусмотрены различные формы взаимодействия народных избранников с гражданами. Среди таких форм особое место занимает, институт наказов, данных депутату избирателями. Посредством данного института избиратели участвуют в управлении делами государства. Прямое участие заключается в праве граждан — избирателей сформулировать наказ и требовать его исполнения, а опосредованное — через обязательность исполнения депутатом полученного от народа поручения.
В научной литературе можно встретить различные точки зрения определения понятия «наказ избирателей». Одно из наиболее полно охватывающих данный термин, на наш взгляд, дает профессор С. А. Авакьян, который определяет наказ, как «поручение избирателей депутату или в целом законодательному органу по вопросу, входящему в компетенцию соответствующего органа» [3, с.248].
Для современного российского правового поля наказ избирателей является институтом прямого изъявления воли народа, суть которого заключается в установлении обязательности для соответствующих органов государственной власти либо конкретных должностных лиц привести в исполнение и осуществить обоснованную резолюцию избирателей.
Таким образом, наказ приобретает важное общественное значение. В большинстве случае он нацелен на обеспечение должного уровня финансовых, материальных, общественных, социально-культурного правоотношений и социально-экономическое развитие субъекта РФ в целом или отдельного избирательного округа на его территории.
Наказ избирателей позволяет удовлетворить различные потребности граждан. Рассматриваемый институт представляет большой интерес для научного изучения. Особенно глубоко в научных кругах он исследовался в советское время. Это обусловлено тем, что в тот временной период наказ избирателей был закреплен нормативно на уровне правовых актов советского государства.
В настоящее время, далеко не во всех субъектах РФ приняты закона о наказах избирателей: Северо-Кавказский Федеральный округ: из 6 субъектов РФ, входящих в его состав, только в одном принят такой закон; Приволжский Федеральный округ: из 14 субъектов РФ в трех принят закон; Уральский Федеральный округ: из 6 субъектов РФ только в двух принят закон; Сибирский Федеральный округ: из 10 субъектов РФ только в одном принят закон; Дальневосточный Федеральный округ: из 10 субъектов РФ в четырех принят закон; Центральный Федеральный округ: из 17 субъектов РФ в четырех принят закон.
Анализ регионального законодательства, регулирующего институт наказов избирателей, выявил отсутствие единообразного подхода к дефиниции рассматриваемого понятия. Так в разных нормативных правовых актах наказ избирателей определяется как поручения, обращения и предложения избирателей, а также как предложения по поручениям избирателей.
Рассмотрим особенности правового регулирования наказов избирателей на примере Тюменской областной Думы. Законом Тюменской области «О наказах избирателей, данных депутатам Тюменской областной Думы» от 01.07.1998 № 40 определена организация работы по выполнению наказов избирателей, данных депутатам областной Думы, как одной из форм выражения и реализации воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в управлении делами области и общества, укрепления связи Думы с населением [2].
Вышеуказанным Законом Тюменской области в ст. 1 дано следующее определение понятия наказов избирателей — «обобщенные депутатом Думы или одобренные собраниями избирателей, а также полученные на встречах с избирателями в течение созыва предложения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности органов государственной власти области по вопросам экономического, социального и политического развития; по удовлетворению материальных и духовных потребностей жителей области» [2].
Организация работы по выполнению наказов избирателей состоит из следующих этапов:
- Внесение избирателями предложений;
- Предварительное изучение предложений по наказам избирателей;
- Рассмотрение и обобщение предложений по наказам избирателей;
- Утверждение перечня наказов избирателей;
- Организация исполнения наказов избирателей;
- Контроль за выполнением наказов избирателей;
- Публикация информации о выполнении наказов избирателей.
Тюменской областная Дума составляет перечень наказов, которые будут исполняться за счет средств специального резервного фонда Правительства Тюменской области, а также список наказов обязательных к исполнению депутатами или которые следует направить для реализации в соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления.
Принимая во внимание общественные интересы, а также учитывая наличие необходимых материальных, финансовых и трудовых ресурсов, часть наказов может быть признана нецелесообразными.
Наказ избирателей нацелен на восполнение недостатков в работе государственных или муниципальных органов по инициативе населения. Таким образом, наказ позволяет внести дополнения в уже принятые программы развития территории, помочь в решении разнообразных социальных задач, направить публичную власть в те сферы общественной и государственной жизни, которые видится важными для избирателей.
Анализируя опыт различных регионов России, а также мнения, сложившиеся в научной среде [4, с. 45], можно сделать вывод, что рассматриваемый институт получил признание и высокую оценку не только у избирателей, но и от депутатов.
Часто наказы становятся частью бюджетной системы субъектов РФ и муниципальных образований. На исполнение наказов избирателей ежегодно направляются большие финансовые ресурсы. Посредством данного института прямой демократии корректируются целевые программы развития территорий.
Исследование научной и периодической литературы не выявило какой-либо аргументированной критики института наказов. Напротив, все авторы единогласно высказываются за необходимость и значимость наказов.
Видится, что на сегодняшний день существуют отдельные пробелы и коллизионные моменты в вопросе конституционно-правового регулирования рассматриваемого института. Так, законодательный орган власти обладает правом признать наказ избирателей нецелесообразными, а, следовательно, не исполнить его. В таких условиях возможна ситуация, когда наказы, нацеленные на перспективу, будут необоснованно признаваться нецелесообразными, поскольку это не требует от депутатов предоставления какой-либо дополнительной аргументации, обоснования или открытого общественного обсуждения с избирателями.
Целесообразность является оценочной категорией, что не способствует обоснованности и однозначности принятия решения для отклонения наказов избирателей. Существует риск подмены демократической сущности наказов, придание им формально-юридического характера.
Конституционно — правовое закрепление общественного обсуждения при принятии решения депутатом о нецелесообразности наказа избирателей и подготовка обоснованной информации о финансово-экономической нецелесообразности наказа, например, путем опубликования данной информации на официальном сайте законодательного органа субъекта РФ или в региональных средствах массовой информации является, на наш взгляд, необходимым звеном в механизме взаимодействия депутата с избирателями и повышения эффективности работы региональных парламентариев. Данная процедура призвана способствовать открытости и гласности со стороны депутатов во взаимоотношениях с избирателями при осуществлении ими функций представления интересов населения.
Резюмируя исследуемый в настоящей статье материал, можно выделить следующее ключевые положения:
- Принятие и исполнение депутатами наказов избирателей на территории Тюменской области является законодательно урегулированной процедурой с четкой правовой регламентацией, имеющей социально ориентированный характер и являющейся реальным конституционно-обеспеченным механизмом участия населения в управлении делами государства, значимость которого сложно недооценить.
- Определенным пробелом в вопросе исполнения депутатами наказов избирателей видится отсутствие конституционно — правового закрепления общественного обсуждения при принятии решения депутатом о нецелесообразности наказа избирателей и законодательно закрепленной обязанности по подготовке информации-обоснования о финансово-экономической нецелесообразности наказа, например, путем опубликования данной информации на официальном сайте законодательного органа субъекта РФ или в региональных средствах массовой информации, что является, на наш взгляд, необходимым звеном в гласном (прозрачном) механизме взаимодействия депутата с избирателями и повышения эффективности работы депутатского корпуса по представлению интересов избирателей в органах публичной власти.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 21.04.2021 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»
- Закон Тюменской области от 01 июля 1998 г. № 40 «О наказах избирателей, данных депутатам Тюменской областной Думы» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
- Авакьян, С. А. Конституционное право России. Учебный курс / С. А.Авакьян. — Москва: Инфра-М, Норма, 2014. — 912 c. — Текст: непосредственный.
- Алимов, Э. В. Проблемы реализации наказов избирателей в субъектах Российской Федерации / Э. В. Алимов. — Текст: непосредственный // Журнал российского права. — 2019. — № 10. — С. 42–53.
