В статье описана реализация градостроительной деятельности на уровне местного самоуправления. Раскрыт ряд полномочий в сфере градостроительства, выявлены пробелы законодательства, приводятся пути устранения рассматриваемых пробелов в законодательстве.
Ключевые слова: местное самоуправление, зона, градостроительная деятельность, полномочие органов, капитальное строительство, утверждение правил землепользования.
Термин «градостроительная деятельность» нечасто подвергался научному анализу. Вероятно, это связано с тем, что он имеет легальную дефиницию в нормах закона, которая является удобной и приемлемой для исследователей.
Юридическая природа градостроительной деятельности определяется ее социальной значимостью, поскольку в отличие от предпринимательства, градостроительные отношения могут не иметь в своей основе стремление к извлечению прибыли. Так, Н. В. Аракельян отмечает, что градостроительная деятельность направлена на «достижение полезного общественно значимого эффекта, преемственность традиций в сочетании с перспективой дальнейшего роста и развития» [4, с. 7].
В осуществлении градостроительной деятельности велика роль муниципальных образований, которые, по большей части, и выполняют градостроительные функции. Поэтому основная эффективность градостроительной деятельности в первую очередь зависит от деятельности органов местного самоуправления. Градостроительная деятельность осуществляется в границах муниципальных образований, поэтому органы местного самоуправления осуществляют различные полномочия в сфере градостроительства.
Одним из важных вопросов, относящихся к полномочиям органов мастного самоуправления, является утверждение правил землепользования и застройки, то есть документа осуществляющего градостроительное зонирование. Эти полномочия органов местного самоуправления можно обозначить, как исключительные, реализующиеся в несколько этапов. На первом этапе, который регламентируется статьей 31 Градостроительного кодекса РФ [1], осуществляется подготовка проекта правил землепользования и застройки. Начинается она лишь после вынесения решения об этом главой местного административного органа. Также главой административного органа утверждается комиссия, ответственная за подготовку правил землепользования и застройки. Они должны соответствовать техническим регламентам, генеральным планам территории субъекта, схемам градостроительного планирования. Их проверку может осуществлять любой орган, осуществляющий свою деятельность в области архитектуры и градостроительства. Орган местного самоуправления после осуществления проверки правил землепользования и застройки принимает одно из решений: если недочетов не выявлено, то правила направляются главе местной администрации; в случае выявления недочетов (несоответствий), правила направляются на доработку комиссии. В случае соответствия правил всем критериям проверки, глава администрации должен вынести решение о назначении даты проведения публичных слушаний.
К полномочиям представительного органа отнесено утверждение правил землепользования и застройки на основании разработанного проекта. Процедура рассмотрения представительным органом также имеет два варианта решений, одно из которых предполагает отклонение правил и направление его на доработку главе администрации, второе — утверждение правил.
Таким образом, мы обозначили основные этапы и полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительного зонирования. При этом утверждение правил землепользования и застройки является последней стадией реализации полномочий.
Анализируя действующее законодательство, мы выявили, что утверждением правил землепользования и застройки не всегда решаются имеющиеся проблемы в сфере капитального строительства и землепользования, то есть не все, что предусмотрено законодателем можно реализовать.
Первым пробелом, на наш взгляд, является произвольность органов местного самоуправления в области установления территориальных зон, которая закреплена в части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ. Законодатель предоставил органам местного самоуправления полномочия по установлению различных видов зон. Зачастую представители органов местного самоуправления, разрабатывающие проект правил землепользования и застройки, определяют территориальные зоны на основе своих представлений о них, что, в свою очередь, влечет появление территориальных зон, не предполагающих их использование в имеющихся у физических и юридических лиц целях, например, не позволяют возвести на них объекты недвижимости.
Кроме того, второй проблемный аспект частично вытекает из первого и предполагает произвольность в определении зон для линейных объектов капитального строительства. Если рассматривать сложившуюся на сегодняшний день практику, то зоны под линейные объекты нередко сливаются с прилегающими зонами (придорожная территория, сельскохозяйственная территория и т. д.). Порой указанные зоны и вовсе не выделяются отдельно, а лишь входят в состав соседних зон. Это если говорить о внегородских коммуникация, в городе же все это еще сложнее, так как все коммуникации практически наложены друг на друга, в связи с чем выделение отдельных для них зон становится просто невозможным.
И наконец, третий проблемный аспект, на наш взгляд выражается в том, что территориальные зоны представляют собой один из объектов кадастра и землеустройства. Иными словами, подготовка правил землепользования и застройки должна проходить в рамках регулирования законодательных актов, регулирующих вопросы кадастра и землеустройства. Однако действующее законодательство не учитывает этот момент, равно как и органы местного самоуправления при реализации полномочий в сфере градостроительного зонирования. Так, в части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ закреплен полный перечень установления границ территориальных зон. В свою очередь, противоречие наблюдается с Приказом Минэкономразвития РФ № 267 от 03.06.2011, которым установлено, что «границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне и не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках» [3]. Все это является проблемными аспектами действующего законодательства, и нередко влечет установление органами местного самоуправления некорректных территориальных зон.
В первую очередь необходимо на законодательном уровне определить исчерпывающий перечень территориальных зон, на который будут опираться при осуществлении своей деятельности компетентные в данной сфере органы власти, в том числе органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления наделены полномочиями по выдаче разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Данные полномочия закреплены в статьях 14, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. При этом, видится целесообразным необходимость разграничения отдельных полномочий и компетенций органов местного самоуправления. Разрешение на строительство является более упрощенной процедурой, в сравнении с разрешением на ввод в эксплуатацию. В последнем случае необходима не только проверка приложенных документов, но и проверка самого объекта капитального строительства, что, несомненно, должно осуществляться компетентными в данном вопросе лицами. Речь идет об органах строительного надзора и контроля. Было бы корректно разграничить полномочия органов местного самоуправления по следующим критериям: нормативно-правовое регулирование; управленческая деятельность; контроль.
На практике муниципальный контроль тоже имеет место быть наряду с иными видами государственного контроля, однако ему не уделяется должного внимания, в связи с чем данными органами осуществляются лишь отдельные контрольные полномочия в соответствующих вопросах муниципального значения. Градостроительный кодекс РФ не содержит нормы, закрепляющие муниципальный контроль в сфере градостроительства. В некоторых нормах контроль муниципальных органов власти отражен лишь частично, но это не позволяет увидеть общей картины и не наделяет органы местного самоуправления полноправными контрольными полномочиями в данной сфере. Существует ряд законодательных актов федерального уровня, регламентирующих строительный контроль, осуществляемый органами государственной власти, однако ни один не закрепляет полномочия по осуществлению строительного контроля государственных органов местного самоуправления. Данное обстоятельство видится, скорее, как пробел законодательства, а не как специальное сокращение полномочий на муниципальном уровне.
Стоит отметить, что некоторые исследователи уже выдвигали на обсуждение идею создания муниципального строительного контроля. К примеру, О. В. Наумова рассматривала данный вопрос в контексте решения проблем возведения самовольных построек [5, с. 47–50]. Это, несомненно, будет являться значимым аспектов в решении вопроса незаконного строительства, однако, на наш взгляд, посредством такой меры можно будет также решить такие проблемы, как контроль за соблюдением строительных правил и норм, что в дальнейшем поможет избежать введение в эксплуатацию объектов, возведенных в нарушение указанных норм и правил, за соблюдением безопасности, сроков и т. д.
Иными словами, устранение рассматриваемого пробела в законодательстве и наделение муниципальных органов власти контрольными полномочиями в сфере строительства, позволит усовершенствовать действующую законодательную систему, устранить недочеты в градостроительной сфере, решить отдельные правовые вопросы градостроительства местного значения, а также пресечь ряд нарушений, которые характерны для данной сферы деятельности.
Литература:
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2022) // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/7b81874f50ed9cd03230f753e5c5a4b03ef9092d/ (Дата обращения 23.10.2022).
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения 23.10.2022).
- Приказ Министерства экономического развития РФ от 3 июня 2011 г. № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» (с изменениями и дополнениями) // https://base.garant.ru/12188046/ (Дата обращения 23.10.2022).
- Аракельян Н. В. Правовое регулирование градостроительной деятельности (гражданско-правовой аспект): автореф. дис...канд. юрид. наук: 12.00.03. Краснодар, 2010. С. 7.
- Наумова О. В. Организация муниципального строительного надзора как необходимая мера по борьбе с самовольным строительством // Административное и муниципальное право. 2012. № 5. С. 47–50.
