Юридическое значение административных регламентов органов исполнительной власти, их место и роль



В статье рассматривается юридическое значение административных регламентов, а также их место и роль.

Ключевые слова: административный регламент, органы исполнительной власти, нормативный правовой акт, юридическая сила, коррупция.

Становление строгого и действенного законодательства в Российской Федерации не допустимо без усовершенствования системы правовых актов управления. В контексте этой задачи особую актуальность приобретает анализ активно развивающегося института «административные регламенты органов исполнительной власти».

Основной функцией административного регламента органа исполнительной власти является тщательное и системное подзаконное регулирование деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, некоторых других субъектов права посредством выявления четких административных процедур, административных действий и требований к их выполнению.

Также функцией административного регламента является его антикоррупционная направленность. Определение коррупции предусмотрено в ст.1 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: коррупция раскрывается, с одной стороны, как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами», а с другой стороны, как «совершение описанных деяний от имени или в интересах юридического лица» [1]. Д. А. Медведев подчеркнул антикоррупционную роль административного регламента отдельно в Национальном плане по противодействию коррупции — и как средство конкретизации, оптимизации полномочий органов государственной власти, их сотрудников, как гарантия соблюдения прав и законных интересов граждан и организаций.

На современном этапе формирования российской государственности административные регламенты органов исполнительной власти представляют собой антикоррупционное средство административно-правового регулирования. Функции административных регламентов органов исполнительной власти (рис 1.)

Рис.1. Функции административных регламентов органов исполнительной власти

1.Субъекты исполнительной власти выполняют полный ряд административных действий, принимают множество административно-правовых решений с соблюдением закона. Таким образом, нечеткие и широкие границы усмотрения субъектов исполнительной власти рассматриваются той почвой, необходимой для того, чтобы процветала коррупция. Административный регламент органа исполнительной власти разрешает закреплять постоянные границы административной деятельности субъектов исполнительной власти административно-правовой порядок, который гарантирует эффективность, законность их административно-правовых действий и решений. Его предназначением является ограничение произвольного административного усмотрения, внедрение законных аспектов действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядоченная деятельность дает открытое и, в первую очередь, предсказуемое значение, и, следовательно, способствует ее эффективности и демократизации.

2.Оптимизация исполнения государственных функций, возложенных на органы исполнительной власти, позволит в том числе:

а)структурировать административные процедуры и административные действия;

б) ликвидировать излишние административные процедуры и действия, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;

в) упростить административные процедуры и административные действия. Здесь понимается необходимость сокращения количества документов, которые представляются заявителями в целях исполнения государственных функций;

г)уменьшить сроки осуществления государственной функции и сроки осуществления отдельных административных процедур и административных действий, осуществляемых в рамках государственной функции. Федеральный орган исполнительной власти, который исполняет подготовку административного регламента, может устанавливать в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки осуществления административных процедур в рамках исполнения государственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве РФ;

д)определить индивидуальную ответственность должностных лиц органов исполнительной власти в отношении соблюдения требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.

3.Во-первых, это подразумевает обеспечение связи всех видов регламентов между собой. Во-вторых, создание системы регламентов на региональном уровне. В субъектах РФ необходимо избегать копирования и шаблона, охарактеризовать присущую им особенность в управлении, не допуская недооценки общерегламентационных требований и нормативов.

Значимость правового явления определяется не только количественными, но и качественными параметрами. Как отмечает Ю. Н. Старилов «очевидно, что в будущем в рамках проведения в Российской Федерации административной реформы будет установлена иная система нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. Это обусловлено формированием новой системы общих нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих, замещающих в них должности государственной службы» [2]. Таким образом, здесь идет речь о формировании института, который необходим значительно усовершенствовать принципы, задачи, методы, формы, содержание деятельности субъектов госуправления.

Под юридической силой акта управления подразумевается «реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные задачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован…» [3].

В теории права различаются два аспекта юридической силы нормативного акта [4]:

1. Соотношение нормативных актов между собой . Проявляется в иерархичности, соподчиненности актов.
2. Значение актов для исполнителей. Проявляется в общеобязательности правовых норм.

Административный регламент представляет собой подзаконный процедурный нормативный правовой акт, который принимается компетентным органом исполнительной власти, юридическая сила которого исходит из юридической силы утверждающего его постановления, приказа.

Уровень юридической силы акта управления, как правило, определяется исходя из положения соответствующего органа. С этих позиций очевидно преимущество административных регламентов, утвержденных актами Правительства РФ, над процедурными нормативными актами иных федеральных исполнительных органов. Следует отметить, что Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» закрепило полномочия по принятию административных регламентов исполнения государственных функций и представления государственных услуг лишь за министрами или руководителями федеральных служб, агентств, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство РФ. Следовательно, процедурные акты, подведомственные министерствам федеральных органов исполнительной власти, должны отвечать административным регламентам, утвержденными для этих органов, как актам повышенной юридической силы.

В связи с объективными и субъективными причинами активный прогресс административных регламентов будет противоречить другим ведомственным актам, равной ему юридической силы. Выходом из создавшейся ситуации видится иерархия по юридической силе рассматриваемых традиционно однопорядковыми нормативными актами управления. Аспектом для такого упорядочения, должна стать сама форма нормативного акта. Для этого необходимо поэтапно рассмотреть два вопроса. Проиллюстрируем это на рис. 2.

Рис. 2. Вопросы для упорядочения нормативного акта управления

1. Исчерпывающий перечень форм нормативных актов федеральных исполнительных органов, утвержден Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [5]. Согласно п.2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается. Кроме того, этот акт не выявляет содержательную специфику данных форм. Ю. Н. Старилов указывает, что « постановление представляет собой документ, который содержит решения по важнейшим вопросам, принятым в рамках установленной процедуры и компетенции» [6].

Приказ является распорядительным документом федерального органа исполнительной власти, который может нести как нормативный, так и правоприменительный характер.

Распоряжение представляет распорядительный документ, который принимается руководителем органа исполнительной власти по обычным текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжения издаются не коллегиальным обсуждением и обычно относятся к вопросам осуществления государственной службы, к вопросам информационно-методического характера, к вопросам, связанным с организацией осуществления приказов, инструкций, положений, правил как данного органа управления, так и вышестоящих органов управления и должностных лиц.

Правила представляют собой документ, в котором определяется процедура осуществления специального вида управленческой деятельности. Правила традиционно определяют цели и задачи специальных управленческих действий, правовое положение лиц, которые осуществляют данную деятельность, их права и обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание, ссылки и указания на законодательные и иные нормативные правовые акты, на основе которых приняты и действуют правила.

Инструкция является документом, в котором излагаются правила, контролирующие специальные стороны деятельности федеральных органов исполнительной власти. Инструкция считается нормативным актом, который детализирует положения законов, устанавливающим процедуру осуществления иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.

Положение является документом, в соответствии с которым органы федеральной исполнительной власти устанавливают статус исполнительных органов, его полномочия, компетенции, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с иными органами.

2. Прежде всего, такая иерархия должна быть основана на отходе от практики насыщения одних и тех же форм разнородным содержанием. Сопоставление обязательности подзаконных норм логически предшествует сравнению предметов, регулирующих соответствующие акты. Если акты «не пересекаются», то их иерархия бессмысленна.

Таким образом, административные регламенты играют существенную роль в нормативно-правовом обеспечении деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Они условно задают шкалу качества исполнения государственных функций, а интеграция административных регламентов и стандартов государственных услуг позволяет решать широкий круг задач, в том числе: во-первых, повышение качества предоставления данных услуг, доступность для физических и юридических лиц; во-вторых, содержательное наполнение административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти; в-третьих, повышение открытости деятельности органов исполнительной власти.

Литература:

1. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 07.10.2022) «О противодействии коррупции». — Ст. 1.
2. Общее административное право: учебник: в 2 ч./ под ред. Ю. Н. Старилова; Воронежский государственный университет. — 2-е изд., пересмотр. и доп. — Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016.
3. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. П: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., Изд-во НОРМА (Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002
4. Проблемы теории государства и права: Учеб. для вузов по спец. «Правоведение» / Алексеев С. С. Дюрягин И. Я., Исаков В. Б. и др.; Под ред. С. С. Алексеева. — М.: Юрид. лит., 1987. — 446
5. Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (ред. от 02.06.2022) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»
6. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т.II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002. С. 367–371.