Влияние Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» на разграничение предметов ведения и полномочий в сложносоставных субъектах



В статье проводится сравнение норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 21 декабря 2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», регулирующих отношения области (края) и автономного округа внутри сложносоставного субъекта. Проанализирована роль договоров в вопросе разграничения полномочий между органами государственной власти сложносоставного субъекта. Рассмотрено соотношение конституционного принципа равноправия субъектов с конституционно-правовым статусом автономной области в состав сложносоставного субъекта.

Ключевые слова: разграничение полномочий, сложносоставные субъекты федерации, равноправие субъектов Российской Федерации, система публичной власти.

The article compares the norms of the Federal Law of October 6, 1999 N 184-FZ «On the General Principles of the Organization of Legislative (representative) and executive bodies of state power of the constituent entities of the Russian Federation» and the Federal Law of December 21, 2021 N 414-FZ «On General Principles Organization of public power in the constituent entities of the Russian Federation ”, governing the relations of the region (region) and the autonomous district within a complex subject. The role of contracts for the distinction between powers between state authorities of a complex subject is analyzed. The correlation of the constitutional principle of equal rights of subjects with the constitutional and legal status of the autonomous region into the composition of a complex subject was considered.

Keywords: division of authorities, composite subjects of the federation, equality of subjects of the Russian Federation, the system of public power.

Конституция Российской Федерации 1993 г. (далее — Конституция РФ) предусматривает, что Российская Федерация включает 6 типов субъектов (общее количество субъектов 89), одним из которых является автономный округ (ст.65) [1]. Наряду с республиками и автономной областью автономные округа являются национально-территориальными образованиями, в отличие от краев, областей, городов федерального значения, сформированных по административно-территориальному принципу. Как справедливо отмечает Бархатова Е. Ю., «автономные образования были созданы как формы национальной государственности соответствующих народов, способы их самоопределения» [2, с. 127].

В настоящее время на территории Российской Федерации в результате серии реформ по укрупнению субъектов сохранилось 4 автономных округа, причем 3 из них включены в состав другого субъекта, образуя сложносоставные субъекты, так называемые «матрешки».

Подобная двухуровневая структура прямо предусмотрена Конституцией РФ только для определенных типов субъектов Федерации: области (края) и автономного округа, территория которого может включена в состав области или края (ч. 4 ст. 66) [1]. На сегодняшний день на территории Российской Федерации существуют два региона, построенные по принципу «субъект в субъекте»: Тюменская область с входящими в ее состав Ханты-Мансийским автономным округом — Югра и Ямало-Ненецким автономным округом и Архангельская область с Ненецким автономным округом.

Многоступенчатое устройство субъекта предопределяет особенности правового статуса не только автономной области, но и области (края), в которую состоялось «вхождение».

Факт нахождения одного субъекта на территории другого неизбежно вступает в противоречие с конституционным принципом равноправия субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5) [1], который выражается в одинаковом объеме прав каждого субъекта независимо от его типа как во взаимоотношениях друг с другом, так и с федерацией в целом.

Конституционный суд РФ указал, что вхождение автономного округа в состав области (края) не влияет на его конституционно-правой статус и не может служить основанием для ограничения объема его полномочий как самостоятельного субъекта Федерации [3].

Конституционно-правовой статус субъекта Федерации реализуется через осуществление полномочий его органами государственной власти. Однако нахождение на одной территории нескольких полноценных субъектов неизбежно порождает вопросы о распределении компетенции между органами государственной власти одного уровня на общей территории. Поэтому суть проблемы сложносоставных субъектов сводится, во-первых, к разграничению компетенции между областными (краевыми) и окружными органами государственной власти по вопросам совместного ведения субъекта Федерации и Российской Федерацией, а также предметам исключительного ведения субъектов, и, во-вторых, к распределению доходов от налоговых поступлений, собираемых на территории области (края).

Ряд авторов считает, что в сложносоставных субъектах можно вести речь о «совместном ведении субъектов Федерации» [4, с. 15], которое хоть и не предусмотрено федеральным законодательством, но ему не противоречит. Наличие данной сферы взаимодействия субъектов диктует необходимость провести дополнительное разграничения полномочий уже внутри каждого из них [5].

Конституция РФ в статье 66 части 4 предписывает регулирование отношений области (края) и автономного округа в его составе федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (далее — договор о разграничении полномочий).

Причем конструкция ч.4 ст.66 Конституции РФ сформулирована таким образом, что предусматривает наличие одновременно обоих инструментов регулирования, федерального закона и договора о разграничении полномочий.

Конституционный суд РФ постановил, что в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия; отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ [6].

Как отмечает Конституционный суд РФ, пределы компетенции органов государственной власти края, области в рамках субъекта могут быть установлены специальным федеральным законом о взаимоотношениях области (края) и автономного округа, предусмотренным ч.4 ст.66 Конституции РФ, который, однако до сих пор не принят.

Возможность распространения юрисдикции областных (краевых) органов государственной власти на территорию автономного округа по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ставит под сомнение конституционный принцип равенства субъектов и не позволяет обеспечить их подлинное равноправие.

По предметам исключительного ведения субъекта Федерации автономный округ обладает всей полнотой государственной власти на своей территории.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон N 184-ФЗ) [7] распределению полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа по вопросам совместного ведения Федерации и субъектов, предусмотренных ст.72 Конституции РФ, посвящены ряд статьей.

Так, согласно ч. 2 ст. 26.6 Закона N 184-ФЗ [7] в краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа, если иное не установлено федеральным законом.

Вопросы совместного ведения Федерации и субъектов, их финансовое обеспечение конкретизированы в ч. 3 ст. 26.6 Закона N 184-ФЗ [7], которая устанавливает, что за счет средств областного бюджета органами государственной власти края, области на территории всего края, области, включая территорию автономного округа осуществляются полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, указанные в подпунктах 3, 5, 7–14, 21–24, 27–31, 34, 37, 40, 41 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ. Важно, что иной порядок распределения полномочий может быть установлен не только федеральным законом, но и договором о между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Необходимо отменить, что части 2, 3 статьи 26.6 Закона N 184-ФЗ, регламентирующие распределение полномочий, были предметом рассмотрения Конституционного суда РФ в 2005 г. который не усмотрел не соответствие указанной нормы закона Конституции РФ. По мнению высшей судебной инстанции, факт распространения юрисдикции органов государственной власти области, края на территорию автономного округа не означает, что последний автоматически становится административно-территориальной единицей края или области и утрачивает статус равноправного субъекта Федерации. Несмотря на то, что подобная система распределения полномочий имеет «целью рационализацию государственного управления, исключение функционирования на одной и той же территории параллельных, дублирующих друг друга органов власти с одинаковыми полномочиями», она на позволяет в полной мере обеспечить равноправие субъектов и ставит под сомнение выводы Конституционного суда РФ [8].

Позиция Конституционного суда РФ скорее доказывает обратное, что факт нахождения одного субъекта на территории другого неминуемо приводит к ущемлению прав этого субъекта (автономного округа в данном случае), выражающемуся в сужении полномочий его органов власти.

С 01 января 2023 г. начинают действовать положения Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее — Закон N 414-ФЗ) [9], определяющие взаимоотношения органов государственной власти области (края) и автономного округа в его составе. В частности, ст.41 Закона N 414-ФЗ, устанавливающая общие правила правового регулирования полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации практически полностью дублирует положения ст.26.6 Закона N 184-ФЗ. За областными (краевыми) органами государственной власти закреплено осуществление 41 полномочия на территории субъекта, включая автономный округ, относящего к совместному ведению субъекта Федерации и Российской Федерации. Перечень полномочий также не претерпел существенных изменений по сравнению с Законом N 184-ФЗ.

Принципиальным отличием ч.3 ст.26.6 Закона N 184-ФЗ и ч.8 ст.41 Закона N 414-ФЗ, которой зафиксировано распределение предметов совместного ведения Федерации и субъекта Федерации между органами государственной власти области (края) и автономного округа, является возможность регулирования данной сферы не только соответствующим федеральным законом, но и отдельно договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Указанные регуляторы перечислены в норме Закона N 414-ФЗ через союз «и (или)», из чего следует логичный вывод, что может быть выбран один из них. Либо законодатель может распределить полномочия федеральным законом, либо субъекты вправе сделать это самостоятельно на основании договора, либо могут быть применены оба способа.

В настоящее время в Российской Федерации действуют два договора о разграничении предметов ведения и полномочия между органами государственной области и автономным округом в ее составе: договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа о взаимодействии при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 18 июня 2014 г. [10], и договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 июля 2004 г. [11] Оба договора действуют до 2025 г. с возможностью последующей пролонгации на 10 лет.

Так, в ст. 1 Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа закреплено, что органы государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа осуществляют на территории соответствующих округов полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного (с Федерацией) ведения, в том числе те, которые, не будь этого соглашения, должны бы были перейти к органам государственной власти Тюменской области. Однако согласно предписанию ст. 2 указанного Договора часть этих переданных органам государственной власти автономных округов полномочий возвращается назад органам государственной власти Тюменской области для осуществления и на территории автономных округов [4, с. 18].

Аналогичный порядок регулирования содержит ч. 2 ст. 2 Договора между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, которой установлено, что органы государственной власти Ненецкого автономного округа самостоятельно и за счет средств бюджета Ненецкого автономного округа осуществляют на территории Ненецкого автономного округа полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указанные в подпунктах 3, 5, 7–14, 21–24, 27–31, 34, 37, 40, 41 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ [10].

Итак, согласно обоим договорам, все вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, перечисленные в ч.3 ст.26.6 действующего Закона N 184-ФЗ остаются за автономными округами, в том числе после вступления в силу аналогичных норм Закона N 414-ФЗ.

Помимо разграничения полномочий договоры между областью и автономным округом регулируют распределение налоговых поступлений, взимаемых на территории сложносоставного субъекта.

От вида налога, федеральный или региональный, зависит в бюджет области или автономии он будет зачислен. К федеральным налогам и сборам относятся такие значимые налоги, как налог на добавленную стоимость, на прибыль организаций и налог на добычу полезных ископаемых (п. 1, 6 ст. 13 Налогового кодекса РФ), к региональным: налог на имущество организаций; налог на игорный бизнес; транспортный налог (ст.14 Налогового кодекса РФ) [12].

В частности, Закон N 184-ФЗ предусматривает следующий порядок распределения налоговых поступлений: доходы от федеральных налогов и сборов, собираемых на территории автономного округа, по нормативам, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, зачисляются в бюджет края, области, в состав которого он входит (ч. 1 ст. 26.17) [7]. В свою очередь, доходы от региональных налогов подлежат зачислению как бюджет области, так и в бюджет автономного округа по налоговым ставкам, установленным законами соответствующего субъекта Федерации (ч. 2 ст. 26.16) [7].

Иной порядок распределения налогов может быть предусмотрен договором о разграничении полномочий между областью и автономным округом. Так, трехсторонний договор о разграничении полномочий между Тюменской областью, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами предусматривает зачисление в бюджет области налоговых доходов от налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5 % для целевого финансирования областных программ и от налоговых доходов по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100 % для обеспечения компенсации выпадающих доходов (ч. 2, 3 ст. 4) [11].

Договором между Архангельской областью и Нененецким автономным округом установлены нормативы зачисления в бюджет Ненецкого автономного округа налоговых доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами налогов, зачисляемых в бюджет Ненецкого автономного округа, собираемых на территории данного округа. Например, налог на прибыль организаций подлежит зачислению в окружной бюджет по нормативу 35 процентов; налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) — по нормативу 30 процентов; налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов — по нормативу 50 процентов (п. 1, 11, 12 ст. 3) [10].

Часть 3 статьи 58 Закона N 414-ФЗ сохраняет действующий на сегодняшний день порядок распределения налогов между частями сложносоставного субъекта, установленный Законом N 184-ФЗ, за исключением возможности его изменения федеральным законом о федеральном бюджете наряду с договором о разграничения полномочий [9].

Федеральный закон от 05.12.2022 N 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов», воспроизводит нормативы зачисления налогов в бюджеты областей и автономных округов, установленные договорами о разграничении полномочий между субъектами [13].

Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа являются экономически самодостаточными субъектами Федерации и одними из основных доноров федерального бюджета. За 2021 г. в федеральной бюджет из Ханты-Мансийского автономного округа — Югры поступили рекордные 3,75 трлн рублей, против 1,87 трлн Москвы, что является самым большим налоговым вкладом в бюджет Российской Федерации. На долю Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Москвы приходится треть всех налогов, поступивших в российскую бюджетную систему в прошлом году. Ямало-Ненецкий автономный округ входит в десятку лидеров по налоговым поступлениям [14]. Учитывая порядок распределения налоговых поступлений области выгодно сохранять автономные округа в своем составе.

Можно заключить, что со вступлением в силу глав Закона N 414-ФЗ положение автономного округа по отношению к области (краю) не меняется. Несмотря на то, что регионы наделены широким спектром полномочий для координации отношений между собой, проблема равноправия субъектов в составе сложносоставного образования с принятием указанного закона остается нерешенной. По-прежнему основным регулятором интересов области и автономной области остается договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти области и автономным округом. Области такой договор позволяет перераспределить в свою пользу значительные финансовые поступления, автономному округу сохранить самостоятельность в вопросах совместного ведения Федерации и субъекта.

Тем не менее рано ставить точку в данном вопросе. Законодателю и научному сообществу еще предстоит выработать оптимальный вариант решения вопроса разграничения компетенции органов государственной власти внутри сложносоставных субъектов.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «Консультант Плюс».
2. Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации: новая редакция (постатейный) / Москва: Проспект, 2020. — 256 с.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 N 9-П «По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // СЗ РФ.1993, N 28, ст. 1083.
4. Княгинин К. Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов в составе края или области: цепь решений «как лучше» // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21. С. 15.
5. Кулешов Е. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий в сложносоставных субъектах Федерации // СПС «Консультант Плюс».
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 N 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // СЗ РФ. 1997. N 29 ст. 3581.
7. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.1999. N 42. Ст.5005.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 N 234-О «По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II), ст. 3201.
9. Федеральный закон от 21 декабря 2021 N 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // CЗ РФ. 2021. № 52 (часть I), ст. 8973.
10. Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа о взаимодействии при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (принят 18 июня 2014 г.) // СПС «Консультант Плюс».
11. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан 09.07.2004) // СПС «Консультант Плюс».
12. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 21.11.2022) // СЗ РФ. 1998, ст.3824.
13. Федеральный закон от 05.12.2022 N 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» // «Российская газета», N 278, 08.12.2022 г.
14. Почти треть всех российских налогов собрали в двух регионах [Электронный ресурс] // Forbes. URL: https://www.forbes.ru/finansy/455901-pocti-tret-vseh-rossijskih-nalogov-sobrali-v-dvuh-regionah (дата обращения: 02.12.2022).