В статье описаны проблемы участия прокурора в судопроизводстве по делам о лишении и ограничении родительских прав в форме дачи им заключения. Показано, что по делам данной категории прокурором может быть дана оценка процессуальным действиям, бездействиям суда, должностных лиц и иных уполномоченных лиц органа опеки и попечительства и по оценке соответствия их требованиям, предъявляемым к заключению прокурора, в том числе, по обеспечению конфиденциальности информации, предоставленной органами опеки.
Ключевые слова: опека, заключение прокурора, лишение родительских прав, ограничение родительских прав, гражданское судопроизводство.
Вступление прокурора для дачи заключения по делу является второй формой участия прокурора в гражданском процессе. Такое участие прокурора в процессе способствует обеспечению законности, защиты прав и свобод граждан, а также прокурор оказывает помощь суду при разрешении дела, так как, его заключение основывается на объективной оценке всех доказательств, изученных в судебном заседании.
В данном случае прокурор вступает уже в начатый процесс, инициированный другим лицом. В отличие от первой формы участия прокурора в гражданском суде (обращение в суд с исковым заявлением, заявлением (представлением), участие прокурора для дачи заключения носит обязательный характер, по тем категориям дел, которые установлены в законодательстве. Еще одно отличие состоит в том, что прокурор не дает объяснений суду, не поддерживает заявленные требования и не представляет доказательства подтверждающие основания иска. Перечень правоотношений, при которых участие прокурора обязательно, ограничен и расширительному толкованию не подлежит, за исключением, внесения соответствующих изменений в федеральный закон.
В приказе Генеральной прокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. № 181 [3] предусмотрено обязательное участие прокурора в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами ГПК РФ и других федеральных законов, а именно:
– выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ):
– о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. ст. 70, 72, 73 СК РФ);
– об усыновлении и отмене усыновления (ст. ст. 125, 140 СК РФ, ст. 273 ГПК РФ);
– о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ);
– об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ);
– об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ);
– об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 02 июля 1992 г. № 3185–1');
– об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» от 18 июля 2001 г. № 77-ФЗ) и другие.
В юридической литературе бытует две позиции по поводу такой формы участия прокурора в процессе, одно мнение — это то, что участие прокурора для дачи заключения никакого значения для разрешения дела не носит и, что суды не нуждаются в таком роде содействия со стороны прокуратуры [8, с.198].
Второе существующее мнение — это то, что, участвуя в процессе для дачи заключения, прокурор осуществляет функцию защиты не только человека и гражданина, но и публичных интересов [12, с. 83]. Безусловно, превалирующее число теоретиков и практиков поддерживают вторую точку зрения, в том числе и мы. По нашему мнению, вторая точка зрения не вызывает сомнений в своей правильности и достаточной аргументации. Хотя, заключение прокурора по существу дела не является обязательной для суда, но, тем не менее, высказанное мотивированное мнение прокурора в прениях или произнесенное в порядке дачи заключения, а также иных участников процесса, позволяет суду оценить позицию каждого участника, проанализировать приведенные ими аргументы, сопоставить точки зрения. И основываясь на принципах законности, состязательности и других принципов, принять обоснованное решение по делу. Как считают работники прокуратуры, их заключение — это как некая помощь судье, так как, мнение прокурора — это объективная оценка сложившейся ситуации в целом.
При возбуждении судом дел, которые попадают под категорию, где участие прокурора обязательно, судья должен поставить в известность прокурора, а при назначении судебного разбирательства направить ему извещение. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ [1] неявка прокурора в судебное заседание не является препятствием к разбирательству дела и не относится к случаям нарушения законодательства, влекущего за собой последствия в виде отмены судебного постановления, а также нормы нынешнего процессуального законодательства не наделили суд правом признать участие прокурора обязательным в деле.
Участвуя в процессе, прокурор в своем заявлении должен обосновать значимость рассматриваемых правоотношений, тщательно проанализировать исследованные в судебном заседании доказательства, дать им оценку, показать какие их них будут относимыми, допустимыми и достоверными, раскрыть характер правоотношений и прокомментировать закон и иные нормативно правовые акты, регулирующие данный отношения. В итоге, высказать мотивированное мнение по каждому требованию истца, либо по тому требованию, которое обеспечивает его участие в судебном разбирательстве.
Несмотря на то, что такая форма участия прокурора регламентирована в законодательстве достаточно полно, она все равно порождает ряд проблем в практической деятельности.
В настоящее время прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о лишении родительских прав и ограничении родительских прав (ч. 2 ст. 70, ч. 2 ст. 72, ч. 4 ст. 73 СК РФ). В силу ч. 1 ст. 70 Семейного кодекса РФ прокурор может инициировать возбуждение гражданского дела о лишении или ограничении родительских прав. В таком случае заключение по делу он не дает, и в деле выступает в качестве процессуального истца.
В настоящее время ни в ГПК РФ, ни в СК РФ, ни в ведомственных актах прокуратуры не определяется понятие заключения по делу.
Правовой статус прокурора, дающего заключение по делу о лишении родительских прав и ограничении родительских прав, в настоящее время также не совсем понятен и является дискуссионным. Так, при даче заключения по рассматриваемой категории дел он не является истцом, и не выступает на стороне ответчика, сложно его отнести также к третьим лицам, так как не имеет материальных прав относительно предмета спора. То есть, роль прокурора при даче заключения по делу о лишении родительских прав и ограничении родительских прав заключается в обеспечении законности.
Тем не менее, роль прокурора в рассмотрении дел о лишении или ограничении родительских прав сложно переоценить, в связи с этим, если такое дело будет рассмотрено без участия прокурора, это обоснованно расценивается Верховным Судом РФ как существенное нарушение закона, являющееся основанием для отмены решения [5]. Заключение прокурора в данном случае должно быть направлено на реализацию права на материнство, семью, и детство, и должно в первую очередь способствовать защите нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка. Таким образом, прокурор по рассматриваемой категории дел не может не давать заключение по рассматриваемой категории дел.
Законодателем в ст. 189 ГПК РФ определена очередность выступления прокурора (дачи заключения по делу). В силу приведенных выше положений прокурор оглашает свое заключение после окончания стадии исследования доказательств, но до начала судебных прений. При этом само содержание такого заключения на основании п. 11 ч. 2 ст. 229 ГПК РФ подлежит занесению в протокол судебного заседания. Если заключение изготовлено в письменной форме, то он подлежит приобщению к материалам дела.
В законодательстве не установлены четкие требования к заключению прокурора, что некоторыми учеными-процессуалистами небезосновательно расценивается как недостаток законодательства, требующий внесения изменений. По нашему мнению, заключение прокурора по делу о лишении родительских прав и ограничении родительских прав в обязательном порядке должно содержать объективный анализ доказательств, юридическую квалификацию обстоятельств дела, положения законодательства, подлежащие материального и процессуального законодательства, подлежащего применению.
Как верно указывает Ю. Г. Насонов, заключение прокурора должно «содействовать суду в объективном рассмотрении социально значимых гражданских дел и вынесении законного и обоснованного решения» [13, с. 45]. Оно должно оцениваться судом наравне с другими доказательствами по делу в соответствии с правилами оценки доказательств, установленными ст.67 ГПК РФ, и помочь судье вынести обоснованное, справедливое решение по делу, соответствующее всем требованиям законодательства.
Относительно вопроса о том, является ли заключение прокурора доказательством по гражданскому делу, в настоящее время единства мнений ученых не имеется, так как ГПК РФ не определил заключение прокурора по делу как средство доказывания и не отнес его ни к устным, ни к письменным доказательствам. Так, например, по мнению А. Н. Григорьева [10, с. 23] заключение прокурора не имеет силу доказательства, так как сведения о фактах изложены только в описательной части такого заключения. М. К. Треушников же считает, что заключение прокурора по гражданскому делу относится к числу письменных доказательств, так как представляет собой использование специальных знаний [9, с.87]. Мы же придерживаемся мнения о том, что заключение прокурорапо делам о лишении и ограничении родительских прав является доказательством по делу, отвечает всем признакам доказательства и оценивается судом наравне с другими доказательствами. Следует отметить, что ответ на данный вопрос имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как, если допустить, что заключение прокурора по делу о лишении и ограничении родительских прав не является доказательством, то нужно ли тогда давать ему оценку в решении суда? Если суд оценивает заключение в своем решении и дает оценку, как и любому другому доказательству по гражданскому делу, то вышеприведенное утверждение А. Н. Григорьева является несостоятельным.
По общему правилу заключение прокурора не обязательно для суда, о чем прямо указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 25.02.2013 № 200-О, и не имеет заранее установленной силы для суда, то есть, суд может принять во внимание доводы, изложенные в заключении по делу, но может и не согласиться с ними. Если суд не согласен с заключением прокурора, то он в своем решении должен мотивировать несогласие в решении, однако в подавляющем большинстве случаев позиции судов не вступают в противоречие с позицией прокурора, хотя в науке отмечается, что такое заключение носит необязательный, рекомендательный характер» [6].
Одной из проблем правоприменительной практики при даче прокурорами заключения по делу о лишении (ограничении) родительских прав является формальный подход, который иногда приводит к даче заключений без наличия на то оснований (например, отсутствует акт обследования условий проживания ребенка и лиц, претендующих на его воспитание, или заключения органа опеки и попечительства по существу спора). Безусловно, п. 7 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» [4] предписывает прокурорам тщательно готовиться к судебному заседанию, детально изучать материалы дела, проводить анализ законодательства и судебной практики, однако нередко в силу разных причини прокурорские работники используют шаблонные заключения, относясь к рассмотрению данной категории дел формально.
Еще одним недостатком действующего законодательства является то, не предусмотрена обязательная письменная форма заключения по делу о лишении (ограничении) родительских прав. Между тем, подготовка именно письменных заключений, подписанных не помощниками прокурора, как обычно на практике происходит, а именно за подписью прокурора или его заместителей органа прокуратуры позволит избежать формализма, будет способствовать более детальному изучению материалов дела и повысит ответственность прокуроров за данные ими заключения.
Также анализ судебной практики, отраженный в Обзоре практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 20 июля 2011 г. [7], указывается на наличие проблем, связанных с обеспечением явки представителей прокуратуры на судебные заседания, что влечет за собой отложение судебных заседаний и негативно сказывается на процессуальных сроках. Суды для решения данной проблемы выносят частные определения в адрес представителей прокуратуры о недопустимости необеспечения явки на судебное заседание.
Следует отметить еще одну практическую проблему: поскольку дела о лишении родительских прав (ограничении родительских прав) нельзя отнести к категории простых и рассматриваемых в сокращенные сроки. Для установления всех обстоятельств по данным категориям дел обычно требуется проведение несколько судебных заседаний. Нередко на судебные заседания ходит не один и тот же представитель органа прокуратур, а разные представители, что негативно сказывается на их осведомленности о материалах дела и на их подготовке. Такая неосведомленность может привести к тому, что после вынесения решения прокурор начинает менять свою позицию и подавать апелляционное представление, что, по мнению Е. Ц. Дугарон [11, с. 12] подрывает авторитет судебной власти и органов прокуратуры.
На наш взгляд, для избежания формального подхода к подготовке заключений необходимо на рассмотрение дела о лишении (ограничении) родительских прав обеспечивать явку одного и того же представителя прокуратуры, готовящего соответствующее заключение за подписью прокурора или его заместителей. Поскольку внесение в законодательство указанных изменений представляется избыточным, такие положения следует предусмотреть в ведомственных актах органов прокуратуры. В Приказе Генпрокуратуры России от 10.07.2017 № 475 уже содержатся аналогичные положения по делам, рассматриваемым в порядке упрощенного производства. Представляется, что по делам о лишении (ограничении) родительских прав необходимо предусмотреть аналогичные положения.
Таким образом, в законодательстве отсутствуют требования к форме, содержанию заключения прокурора по делам о лишении (ограничении) родительских прав, отсутствует также само определение понятия «заключение». Заключение прокурора, будучи таким важным доказательством по делу, не может не иметь требований к форме. Мы считаем, что следует внести изменения ч. 1 ст. 70 Семейного кодекса РФ, предусмотрев следующее положение: «Дела о лишении родительских прав рассматриваются с участием прокурора, представляющего суду письменное заключение, и органа опеки и попечительства».
Литература:
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 07.10.2022) // СПС «КонсультантПлюс».
- Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (ред. от 21.11.2022) // СПС «КонсультантПлюс».
- Приказ Генпрокуратуры России от 26.04.2012 N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» // СПС «КонсультантПлюс».
- Приказ Генеральной прокуратуры РФ от // СПС «КонсультантПлюс». 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» // СПС «КонсультантПлюс».
- Определение Верховного Суда РФ от 28 марта 2016 г. № 24-КГ15–18 [Электронный ресурс]. URL:http://sudact.ru/vsrf/doc/2MbkLyilD45H/?vsrf (дата обращения: 29.11.2022).
- Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2013 № 200-О Официальный сайт Конституционного Суда РФ [Электронный ресурс]. URL:http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision190443.pdf (дата обращения: 22.04.2022).
- Обзор практики разрешения судами споров, связанных с воспитанием детей (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.07.2011) // СПС «КонсультантПлюс».
- Глухова А. В. Участие прокурора в гражданском процессе / А. В. Глухова // Проблемы управления — 2019: материалы 27- Всероссийской студенческой конференции, Москва, 13–14 мая 2019 года / Государственный университет управлени. Том Выпуск 1. — Москва: Государственный университет управления, 2019. — С. 197–200.
- Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М.: Статут, 2014. — 480 с.
- Григорьев А. Н. Заключения как формы выражения мнений отдельных участников гражданского судопроизводства: дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. -130 с.
- Дугарон Е. Ц. Проблемы заключения как формы выражения позиции прокурора в гражданском процессе / Е. Ц. Дугарон // Законность. — 2018. — № 4. — С.10–15.
- Кормушкин М. В. Формы участия военного прокурора в гражданском и административном процессе / М. В. Кормушкин // Обеспечение законности и правопорядка в современном обществе: ред. колл.: Е. А. Тришкина, С. Н. Белова, Н. А. Михайлова [и др.], Москва, 29 мая 2021 года. — Москва: ИП Черняева Ю. И., 2021. — С. 81–87.
- Насонов Ю. Г. Правовой статус прокурора в гражданском и административном судопроизводстве / Ю. Г. Насонов // Вестник Академии Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. — 2017. — № 6 (62). — С. 43–48.
