К вопросу о правовом содержании некоторых запретов в сфере государственной гражданской службы

В статье автор анализирует правовое содержание некоторых основных запретов для лиц, находящихся на государственной гражданской службе. В качестве вывода выступает положение о том, что существующая система запретов лишена гибкости, носит абсолютный характер и нуждается в совершенствовании путем установления дифференцирования.

Ключевые слова : государственная гражданская служба, правовой режим, правовой статус, запреты, ограничения.

Запреты являются важными составляющими правового режима государственной службы. Анализ законодательства о служебной деятельности показывает, что именно запреты в значительной степени характеризуют особенности правового статуса государственных служащих, так как именно публично-правовая природа службы диктует необходимость их установления. По справедливому замечанию В. П. Уманской и Ю. В. Малевановой, «запреты, в отличие от ограничений, представляют собой динамическую категорию, относящуюся к сфере деятельности субъектов» [11, с. 32].

Анализируя сущность предмета исследования, следует указать, что правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета. По мнению ряда отечественных авторов, правовые запреты — необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов. «Назначение запретов — обеспечить четкую работу государственных служащих, способствовать созданию условий для независимости государственных служащих от различного рода государственных и негосударственных структур, предотвращению возможных с их стороны злоупотреблений». Таким образом, правоотношения, связанные с реализацией запретов на государственной и муниципальной службе и применением мер ответственности за их нарушение, по своей сути подпадают под определение охранительных правоотношений [12, с. 114].

Система запретов, связанных с гражданской службой, содержится в части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе [3]. Согласно норме указанной статьи, гражданскому служащему в ряде случаев запрещается замещать должность гражданской службы. Например, в случае избрания или назначения на государственную должность, избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.

Анализируя данный «запрет», необходимо отметить, что данные деяния (обстоятельства) ошибочно отнесены к запретам, а фактически представляют собой ограничения, связанные с государственной гражданской службой. Так, одним из отличий ограничений от запретов является то, что они распространяются не только на лиц, состоящих на государственной гражданской службе, но и на граждан, которые поступают на службу. Запреты же не являются основанием для отказа в приеме на государственную гражданскую службу [6, с. 51–53]. Как справедливо замечает М. В. Пресняков, «возникает парадоксальная ситуация: лицо, уже состоящее на государственной должности, может участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, и только после зачисления его на должность может быть поставлен вопрос о расторжении служебного контракта в связи с нарушением запретов, связанных с государственной службой» [9, с. 37].

Лицу, находящемуся на государственной гражданской службе, запрещено участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией (за исключением перечисленных в законе случаев), заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход.

Данные запреты служат целям обеспечения беспристрастности гражданских служащих при осуществлении профессиональной деятельности. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, утверждение о том, что служба в органе публичной власти и иная оплачиваемая деятельность (за исключением преподавательской и научной) несовместимы, оказывается неверным [8, с. 65]. Для того чтобы государственный гражданский служащий мог заниматься иной оплачиваемой деятельностью, ему необходимо соблюсти два условия:

1) об уведомлении представителя нанимателя. При этом выполнение данного условия не предполагает возможность отказа представителем нанимателя в реализации гражданским служащим права на осуществление иной оплачиваемой деятельности;

2) о недопущении конфликта интересов. Другими словами, личная заинтересованность гражданского служащего в связи с осуществлением им иной оплачиваемой деятельности не должна вступать в противоречие с интересами государственной службы. При этом сам факт занятия такой деятельностью для государственного гражданского служащего не рассматривается как обстоятельство, которое приводит или может привести к возникновению личной заинтересованности. В то же время в связи с тем, что конфликт интересов является оценочной категорией, абсолютный запрет на занятие иной оплачиваемой деятельностью для государственных служащих, по всей видимости, являлся бы более эффективным средством для предотвращения подобной ситуации. Несомненно, такой запрет означал бы некоторое ограничение свободы трудовой деятельности в соответствии с ч. 1 ст. 37 Конституции РФ [1]. Вместе с тем с учетом того, что такое ограничение было бы призвано защитить публичный интерес, полагаем, что оно могло бы рассматриваться как оправданное и соразмерное.

Направленность данного запрета на недопущение конфликта интересов в государственном органе не вызывает сомнений. Ведь очевидно, что, будучи представителем третьих лиц в органе государственной власти, гражданский служащий приобретает личный интерес в исходе дела, в принятии соответствующего решения в пользу представляемого лица.

Так, по одному из судебных дел истец проходила службу в Красноуфимском отделении Управления в должности специалиста-эксперта, уволена 11.05.2017 на основании п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе, в связи с нарушением запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17 названного Закона. Фактическим основанием увольнения стало представление истцом интересов третьего лица на основании выданной последним нотариальной доверенности при регистрации в Управлении права собственности третьего лица на недвижимое имущество. Как пояснила истец, представление интересов Л. осуществлялось ею на безвозмездной основе, по просьбе последнего, который проживает в другом регионе <...> и потому не смог самостоятельно сдать документы в регистрирующий орган. Кроме того, представление интересов Л. имело место в период нахождения истца в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, соответственно, указанная ситуация не могла повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение ею должностных (служебных) обязанностей. Отказывая истцу в удовлетворении иска о восстановлении в должности, суд указал, что нахождение в отпуске по уходу за ребенком не освобождало истца как государственного гражданского служащего (данный статус сохраняется за ней на всем протяжении с момента заключения служебного контракта и до его расторжения) от обязанности соблюдать запреты, установленные ст. 17 Закона о гражданской службе [4].

Без сомнения, самым неоднозначным является запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Очевидно, что данный запрет направлен на предотвращение фактов получения взяток под видом подарков и является абсолютным для всех подарков, преподносимых в связи с исполнением должностных обязанностей, за исключением так называемых протокольных [10, с. 105]. Поскольку подарки передаются на основании договора дарения, необходимо обратиться к рассмотрению специальных положений, установленных ГК РФ.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 575 ГК РФ не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей [2].

Необходимо отметить, что здесь следует только иметь в виду, что допустимым является так называемый обычный подарок. На наш взгляд, данное исключение может быть истолковано в смысле, повышающем его коррупциогенность. Понятие «обычный подарок» является оценочным, однако какие условия необходимы для квалификации подарка в качестве «обычного», законодательство не содержит. Можно было бы предположить, что «обычность» подарка связана с его стоимостью, однако законодатель выделил цену отдельно (не более 3000 рублей); иных способов установить «обычность» подарка не имеется.

Ряд авторов полагают, что законодательством установлен полный запрет на получение гражданским служащим каких-либо подарков; они указывают, что в данной ситуации следует руководствоваться приоритетом Закона по отношению к ГК РФ, поскольку данный Закон является специальным, устанавливающим в качестве предмета правового регулирования в том числе и определение правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации [5, с. 78].

На наш взгляд, какого-либо противоречия в указанных нормах не имеется. Как указано в норме пункта 6 части 1 статьи 17 Закона о гражданской службе, подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ. По буквальному смыслу нормы, ГК РФ устанавливает исключения только для определения права собственности на полученный подарок: до 3 000 рублей — подарок переходит в собственность служащего; более 3 000 рублей — в федеральную собственность.

Однако порядок перехода права собственности на подарок не исключает обязанности гражданского служащего в силу норм Закона о гражданской службе сообщить о получении подарка представителю нанимателя. Иное толкование нарушило бы принципы гражданской службы.

Анализируя указанные и иные законодательно предусмотренные запреты, связанных с государственной гражданской службой, полагаем возможным согласиться с позицией тех ученых, которые отмечают, что существующая система запретов в целом лишена гибкости в том плане, что все они носят абсолютный характер. Поэтому «целесообразно провести и нормативно закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на государственных служащих. Все правоограничения должны быть разделены на абсолютные и относительные. Абсолютные носят общий характер и в равной мере распространяются на всех государственных служащих... Относительные ограничения должны распространяться не на всех государственных служащих. Их наложение должно ставиться в зависимость от той государственной должности, которую занимает служащий. При этом представляется целесообразным исходить из формулы: чем выше должность, тем больше правоограничений у лица, которое ее замещает» [7, с. 17].

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020, поправки, внесенные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ, вступили в силу 4 июля 2020 года (Указ Президента РФ от 03.07.2020 № 445) // URL: https://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 16.12.2022).
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 01.07.2021 № 295-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 5, ст. 410; 2021. № 27. Ч. I, ст. 5123.
3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 05.12.2022) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
4. Апелляционное определение Свердловского областного суда от 13.10.2017 по делу N 33–15903/2017 // Доступ из СПС «Консультант Плюс».
5. Воробьев Н. И., Галкин В. А., Мокеев М. М., Осипова И. Н., Юдина А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2014.
6. Воробьева Д. С. О проблеме ограничений и запретов на государственной службе: сравнительно-правовой анализ государственно-служебного законодательства // Административное право и процесс. 2020. № 3.
7. Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. № 7.
8. Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический комплекс (учебное пособие) / С. А. Авакьян, О. И. Баженова, О. А. Ежукова и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2016. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
9. Пресняков М. В. Дисциплинарная эффективность запретов, связанных с государственной гражданской службой: «утиный тест» (duck-test) // Административное право и процесс. 2021. № 10.
10. Степанюк А. В., Степанюк О. С. Запрет на получение подарков государственными гражданскими служащими: некоторые вопросы и недостатки регламентации // Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (19 апреля 2013 г., г. Хабаровск) / под ред. Т. Б. Басовой, К. А. Волкова. Хабаровск, 2013. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
11. Уманская В. П., Малеванова Ю. В. Государственное управление и государственная служба в современной России: монография. М., 2020. 176 с.
12. Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В. В. Володина. М., 2009. Доступ из СПС «Консультант Плюс».