В статье автор пытается определить состояние, проблемы, пути совершенствования деятельности Пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Ключевые слова: пограничная служба, правовая основа, законы.
Значимость исследования правовых основ деятельности Пограничной службы определяется тем, что с его помощью устанавливается и закрепляется порядок образования Пограничной службы, ее место в иерархии госаппарата и системе госуправления по обеспечению безопасности государства. Правовые основы формулируют и характеризуют такие общественные отношения, которые охраняет и защищает Пограничная служба. Структура правовых основ Пограничной службы учитывает иерархическое построение системы, основанной на применении принципа юридической силы. Во главе всей системы правовых актов находится Конституция РФ. Собственно нормативные акты, прямо или косвенно затрагивающие регулирование деятельности Пограничной службы ФСБ России взаимосвязаны и взаимозависимы, образую систему: по вертикали как Конституция — закон — подзаконный акт; по горизонтали как закон — закон — закон. Поэтому при оценке правового регулирования деятельности Пограничной службы ФСБ России необходимо рассматривать не только какую-то сторону его правового основания, а всю общность документов, связанную между собой системно.
Особенностью правового регулирования деятельности Пограничной службы ФСБ России можно считать следующие обстоятельства:
— кроме специальных законов, в базовый элемент деятельности Пограничной службы ФСБ России входят обычные («общие») законы, также являющиеся правовым основанием в регулировании ее деятельности;
— главенствующее значение в правовом основании деятельности органов Погранслужбы играет Закон № 40-ФЗ в силу того, что пограничные органы относятся к органам ФСБ России;
— в системе подзаконных актов, регулирующих деятельность погранорганов ведущую роль играет нормотворчество Президента РФ, в следствие своего статуса, именно он направляет развитие процесса защиты и охраны госграницы;
— ведомственные нормативные акты Пограничной службы ФСБ России могут быть внешними и внутренними. Первые распространяют свое действие только на саму систему Пограничной службы ФСБ России, они принимаются по вопросам организационного, управленческого характера, вторые — реализуют функциональные полномочия ФСБ России и устанавливают определенные правила для всех субъектов, имеющих отношение к пограничной безопасности;
— определенная детализация отношений, затрагивающих деятельность погранорганов на пограничных территориях (процедура получения разрешения, ведение разрешенной деятельности и т. д.) на подзаконном уровне выполняется органами власти субъектов РФ, в пределах имеющихся у тех полномочий;
— внесение изменений в законодательную базу носит несистематический характер, часто определяется обстоятельствами субъективного характера, что не способствует повышению эффективности работы данного органа.
Указание для Пограничной службы ФСБ России установлено в рамках ст.ст 12,13 Закона № 40-ФЗ, определивших ее права и обязанности в сфере государственной безопасности. Их конкретизация, соответственно, выражена в нормах Закона № 4730–1, где развернуто изложены полномочия субъектов: пограничных органов и должностных лиц погранслужы ФСБ России. Дальнейшая детализация происходит на уровне подзаконных нормативных правовых актов, посвященных вопросам регулирования деятельности погранслужбы ФСБ России.
Законодательство о пограничной деятельности несет в себе определенные противоречия, заложенных при его формировании еще в 90-е гг. ХХ в., и выраженные в виде двух проблем. Первая (теоретическая) заключается в признании или отказе от всеобъемлющего последовательного редактирования всего массива существующих актов, либо принятие нового закона, регулирующего деятельность погранорганов. Вторая проблема связана с недостатками применяемого понятийного аппарата. Такие термины, как «пограничная деятельность», «статус границы» «охрана/защита государственной границы», «режим пограничных зон», используемые законодателем, не содержат необходимых законодательных пояснений, что вызывает определенные трудности у правоприменителя.
Основные направления совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих деятельность Пограничной службы ФСБ России, заключаются в проведении изменений, вносимых: в акты международного уровня; федерального уровня; ведомственного уровня.
Наши предложения.
1) Происходящие в настоящее время качественные изменения в политической, экономической и социальной жизни страны и мира выдвигают на первый план разработку и принятие нового Федерального закона «О статусе Государственной границы Российской Федерации».
2) С целью устранения противоречий и неточностей в действующем законодательстве, по нашему мнению, необходимо произвести следующие изменения:
- Пограничную деятельность, определяемую в Законе № 40-ФЗ, как направление деятельности органов ФСБ России, следует разделить, заменив на собственно «пограничную деятельность» и на «деятельность по осуществлению государственного контроля в сфере охраны живых ресурсов».
- Статью 11.1. Закона № 40-ФЗ «пограничная деятельность» следует дополнить следующим установлением:
— «пограничная деятельность — деятельность, осуществляемая органами федеральной службы безопасности и (или) их подразделениями, а также должностными лицами указанных органов и подразделений посредством проведения мероприятий, установленных законом в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу»;
— «Деятельность по осуществлению государственного контроля в сфере охраны живых ресурсов — деятельность, осуществляемая органами федеральной службы безопасности и (или) их подразделениями, а также должностными лицами указанных органов и подразделений по осуществлению контроля выполнением всеми юридическими лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при использовании живых ресурсов».
- Следует произвести изменения ст.ст. 12, 13 Закона № 40-ФЗ, отказавшись от терминов «права» и «обязанности», объединив нормы под общим наименованием «полномочия».
- В связи с тем, что п. 9 Основ и ст. 11.1 Закона № 40-ФЗ определенным образом противоречат друг другу (если Основы относят к направлению деятельности Пограничной службы и противодействие международному терроризму в пограничном пространстве, то Закон № 40-ФЗ считает это направление деятельности исключительно направлением органов ФСБ России) предлагается внести соответствующее изменение в п. 9 Основ, исключив данное предписание из компетенции погранорганов.
- Следует ввести в ст. 1 Закона № 4730–1:
— определение «статус государственной границы РФ» — «это правовое положение государственной границы, обусловленное пространственным пределом действием государственного суверенитета государства, а также особенностями прав и обязанностей государственных органов по определению правил установления, обозначения, пересечения, охраны и защиты государственной границы, предусмотренными национальным законодательством»;
— определение «режим пограничных зон» — «есть режимы, имеющие стратегическую важность для реализации интересов личности, общества, государства, выраженные в особой форме правового регулирования, основанной на юридических запретах и позитивных обязываниях и применяемые для оказания необходимого регулятивного воздействия на явления, процессы, отношения, имеющие специфическую ценность для общества».
Литература:
- Граждан, В. Д. Государственная гражданская служба / В. Д. Граждан. — Москва: Юрайт. 2018. — 411 с.
- Гришковец, А. А. — Государственная гражданская служба / А. А. Гришковец. — Москва: Изд-во Дело и сервис, 2018. — 339 с.
- Коркунов, П. М. Русское государственное право: в 2 томах. Т. 1. / П. М. Коркунов. — СПб.: Изд-во СПбГУ, 2018. — 480 с.
- Старилов, Ю. Н. Административное право / Ю. Н. Старилов. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2015. — 412 с.
- Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. — Текст: электронный // URL: http://www.pravo.gov.ru (номер опубликования: 0001202210060013, дата опубликования: 06.10.2022, дата обращения 05.09.2022).
- О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2020. — № 45. — Ст. 7061. — Текст: непосредственный.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 13.07.2022) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1. — Текст: непосредственный.
