В статье отражены ретроспективные особенности развития понятия ведения границ Единого государственного реестра недвижимости в законодательстве Российской Федерации.
Ключевые слова: Единый государственный реестр недвижимости, реестр границ, зоны с особыми условиями использования территорий, территориальные зоны.
Постановление правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 г. № 2148 была принята государственная программа Российской Федерации «Национальная система пространственных данных» (далее — Госпрограмма) одной из приоритетных задач которой является наполнение Единого государственного реестра недвижимости (далее — ЕГРН) пространственными данными [1] или как обозначено в п.3 ч.2 ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закон о регистрации) объектами реестра границ к которым относятся сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ), территориальных зон, границах публичных сервитутов, границах территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, особых экономических зон, охотничьих угодий, территорий опережающего социально-экономического развития, зон территориального развития в Российской Федерации, игорных зон, лесничеств, о Государственной границе Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о береговых линиях (границах водных объектов), границах Байкальской природной территории и ее экологических зон, а также сведений о проектах межевания территорий (далее также — реестр границ) [2].
Долгое время в России отсутствовала единая информационная система учета объектов недвижимости, технические возможности информационных систем субъектов Российской Федерации были разрознены и во многом зависели от их уровня экономического развития, что, соответственно, усложняло информационное взаимодействие между органами государственной власти.
К 2012 году все подведомственные Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр) учреждения перешли на централизованное ведение кадастрового учета с применением автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости, которая в настоящее время охватывает информационным пространством всю территорию России. При этом базовые информационные ресурсы государственного кадастра недвижимости (далее — ГКН) и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП) существуют как взаимосвязанные, но самостоятельные системы, что приводит к дублированию либо к противоречивости содержащихся в них сведений. Именно по этим причинам еще в 2013 году предполагалось внедрение на всей территории Российской Федерации единой федеральной информационной системы государственной регистрации прав и кадастрового учета недвижимости. Из-за отсутствия общего закона о государственной регистрации прав и кадастровом учете, а также требующегося финансирования единая федеральная информационная система недвижимости в планируемые сроки не была создана.
Поскольку исследованию предпосылок возникновения и формирования реестра границ ЕГРН на мой взгляд уделено не достаточно внимания следует проследить историю развития системы ведения реестра границ ЕГРН российском законодательстве.
Первые сведения о кадастре в России относятся к X—XII вв.; он был связан со сбором поземельного налога и оценкой земель, в том числе в период татаро-монгольского ига. Картографический материал земельного кадастра России содержался в описаниях земель, собранных в писцовых, смотренных, дозорных и межевых книгах, и составлялся по результатам натурных и землемерных работ. Землемерные работы заключались в измерении длин граничных линий «мерной вервью», которые разделяли землю по угодьям и различались по добротности на «добрую», «среднюю» и «худую» [3].
Полноценные межевые работы в отношении земельных участков стали проводиться, начиная c XVI в. Этому послужило создание Поместного приказа, суть которого заключалась в описании и оценки земель, в частности поместий. Увеличение землевладений способствовало появлению на Руси в XVI–XVII вв. писцовых межеваний. Они являлись ключевым типом работ по установлению границ территории. Все измерения касательно земель записывали в особые писцовые книги, в которых содержались сведения о местоположении границ и правоспособности владельцев. Данные книги служили неким прообразом современного кадастра.
В 1754 г. при правлении Елизаветы Петровны для осуществления межевых дел проводились следующие мероприятия:
— формирование журналов при выполнении геодезических работ для сохранения информации о границах;
— отметки конечных углов участка с помощью деревянных столбов;
— составление «межевой книги» и «геометрического плана» для отмежеванных объектов.
В 1765 г. при правлении Екатерины II было официально объявлено о проведении генерального межевания земель с новыми правилами составления инструкции, основной задачей которого являлась регистрация казенных и других землевладений. Суть генерального межевания заключалась в обязательном установлении границ земель — так называемых дач. Помимо этого, было введено специальное межевание, то есть размежевание генеральных дач на отдельные участки. Генеральное межевание проводилось вплоть до первой половины XIX в. В результате данный тип межевания подтвердил дворянское землевладение и узаконил созданные помещиками захваты земель и лесов.
Следующим немаловажным этапом развития и усовершенствования системы регистрации и оценки земельных ресурсов стала отмена крепостного права в 1861 г., при которой происходил выкуп земель крестьянами у помещиков. Затем последовали отмена взимания выкупов и Указ (1906 г.), который позволял крестьянам выходить из общины.
Следующим толчком в развитии землеустройства стала Столыпинская реформа (1906 г.), основным содержанием которой стало разрушение общины. В это время проводились мероприятия по межеванию и землеустройству. Однако из-за несовершенства межевого законодательства и отсутствия правовых знаний у крестьян процесс формального размежевания не был завершен до 1917 г.
После 1917 г. земельные отношения резко изменились. Был введен новый нормативно-правой акт: декрет «О социализации земли» 1918 г. Данный законодательный документ позволил распределить землю между крестьян с помощью землеустроительных и межевых мероприятий. Так же ввели положения «О социалистическом землеустройстве» и «О мерах перехода к социалистическому землепользованию» 1919 г [4].
Как отмечал И. Е. Герман: «История Русского межевания есть история юридического и технического определения границ, пространства, местоположения и состава земельных владений в России» [5].
В то же время историческое формирование объектов реестра границ неразрывно связанно с развитием земельного права в России в целом. Так в Земельном Кодексе Р. С. Ф. С. Р введенным в действие постановлением ВЦИК от 30.10.1922 (далее — ЗК Р. С. Ф. С. Р 1922г.) указанно, что все земли внутри действующей городской черты признаются городскими землями, что по аналогии с современным законодательством относит земли внутри границ населенного пункта к соответствующей категории земель. Так же ЗК Р. С. Ф. С. Р 1922г. устанавливает следующее: «Определение действующей городской черты на местности или на плане, на всем ее протяжении или отдельной ее части, исполняется, в случае надобности, в общем порядке землеустроительного производства, как по заявлениям городского совета, так и окрестного населения» [6].
Постановлением ЦИК СССР от 15.12.1928 были утверждены «Общие начала землепользования и землеустройства» главами X и XI которых были определены земли специального назначения, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений и предприятий и общественных организаций для их специальных целей, не сельскохозяйственного характера (для надобностей транспорта, военных нужд, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т. п.) и городские земли находящиеся внутри городской черты, за исключением земель специального назначения, соответственно [7].
В 60-е годы XX в. был принят ряд постановлений, направленных на борьбу с нерациональным использованием земель и повышение их плодородия. В этот период проводится работа по кодификации земельного законодательства. Верховный Совет СССР принял 13 декабря 1968 г. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, которые обусловили принятие ряда актов земельного законодательства, среди которых: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14.05.1970 «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства»; Положение о государственном контроле за использованием земель, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 14.05.1970 № 325. В развитие положений Основ земельного законодательства во всех союзных республиках были приняты земельные кодексы.
Также впервые термин «государственный земельный кадастр» в том контексте, в котором он понимается современное время, именно с принятием Закона «Об утверждении основ земельного законодательства Союза ССР и союзных Республик» № 3401-VII от 13 декабря 1968 года. В ст. 46 впервые в виде отдельной главы законодательно был введен государственный земельный кадастр, который содержал совокупность достоверных и необходимых сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель. Также государственный земельный кадастр содержал данные о регистрации землепользователей, учета и качества земель, бонитировки почв и экономической оценке земель.
Земельный кодекс РСФСР, утвержденный Законом РСФСР от 01.07.1970 (далее ЗК РСФСР 1970), статьей 100 определял порядок установления границ населенных пунктов: «Земли сельских населенных пунктов, отнесенных к перспективным для дальнейшего развития, отграничиваются от других земель путем установления черты населенных пунктов в соответствии с проектами их планировки и застройки.
Черта сельских населенных пунктов, отнесенных к перспективным для дальнейшего развития, устанавливается и изменяется Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных Советов депутатов трудящихся.
Земли сельских населенных пунктов, не отнесенных к перспективным, отграничиваются от других земель в порядке внутрихозяйственного землеустройства».
Статья 108 ЗК РСФСР 1970 устанавливала запрет на всякую деятельность, нарушающую природные комплексы заповедников или угрожающая сохранению природных объектов, имеющих особую научную или культурную ценность, как на территории заповедников, так и в пределах устанавливаемых вокруг заповедников охранных зон [8].
Но объекты реестра границ все еще не входили в состав сведений государственного земельного кадастра.
Статья 4 Земельного кодекса РСФСР утвержденного ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103–1 (далее — ЗК РСФСР от 25.04.1991) определила следующее: «В местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп и в зонах охраны памятников истории и культуры и музеев — заповедников законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, может быть установлен по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов особый режим использования указанных категорий земель» [9].
Что стоит особо отметить статья 28 ЗК РСФСР от 25.04.1991 помимо того, что предусматривала создание санитарной (охранной) зоны предприятий, но и определяла право граждан, общественных организации, объединений и органов территориального общественного самоуправления участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков для размещения таких предприятий.
Статья 83 ЗК РСФСР от 25.04.1991 определила, что зоны с особыми условиями использования земель устанавливаются в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов. Земельные участки, на которых устанавливаются указанные зоны, у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются, но в их пределах вводится особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.
Таким образом, можно сделать вывод, что уже в ЗК РСФСР от 25.04.1991 были заложены предпосылки к включению объектов реестра границ в состав сведений государственного кадастра недвижимости.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ в самой первой своей редакции в части 2 статьи 23 определил порядок и цели установления публичного сервитута. Также статьей 56 было введено понятие ограничения прав на землю связанных с особыми условиями использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах, а также особыми условиями охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных. Статьями 84 и 85 были установлены порядки установления границ населенных пунктов и территориальных зон [10].
Важным этапом в становление правового регулирования ведения реестра границ ЕГРН можно считать принятие в 2001 году Закона о землеустройстве и Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Статья 1 Закона о землеустройстве устанавливала перечень объектов землеустройства — территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно — территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков, а статья первая Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» включила территориальные зоны в состав сведений государственного земельного кадастра [11].
Ведение земельного кадастра осуществлялось в электронном виде с использованием Программного комплекса единого государственного реестра земель (далее — ПК ЕГРЗ), кроме основных модулей обеспечивающих кадастровый учет земельных участков и ведение кадастрового деления, данный программный комплекс содержал модуль «Территориальные зоны» предназначен для учета сведений о территориальных зонах, установленных на территории муниципального образования.
В современном виде, в котором ведется кадастр сейчас, начал формироваться с 2008 года с принятием 24 июля 2007 года Федерального закона № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — ФЗ № 221), который пришел на смену Федеральному закону «О государственно земельном кадастре». В соответствии с частью 2 статьи 1 ФЗ № 221 в редакции от 24.07.2007г. в состав сведений государственного кадастра недвижимости были так же включены сведения о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов и зонах с особыми условиями использования территорий [12].
Немаловажную роль в развитии ведения реестра границ сыграло внедрение в соответствии с федеральной целевой программой «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2008 годы)» и подпрограммой «Создание системы кадастра недвижимости (2006–2011 годы)» в кадастровые палаты по субъектам РФ автоматизированной информационной система ведения государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН), которая пришла на смену старому программному комплексу «Единый государственный реестр земли» (ПК ЕГРЗ). В ПК ЕГРЗ содержится первичная кадастровая информация, поступающая из районных кадастровых округов.
Именно создание и внедрение АИС ГКН посредством Портала «Информационное взаимодействие» позволило вносить в кадастр недвижимости сведения о границах и ЗОУИТ.
В редакции от 29.12.2014 ФЗ № 221 в перечень сведений составляющих кадастр недвижимости были включены сведения о территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а в редакции от 29.06.2015г. — об особых экономических зонах, созданных в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
Современный этап развития законодательства в области ведения реестра границ ЕГРН обусловлен вступлением в силу с 1 января 2017 года Закона о регистрации. Именно в этом законе вводится понятие ЕГРН, то есть происходит переход от понятия «кадастр» на «реестр».
Именно в Законе о регистрации появляется термин «реестр границ» состоящий в первой действовавшей редакции закона от 03.07.2016г. из сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон, территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, особых экономических зон, охотничьих угодий, территорий опережающего социально-экономического развития, зон территориального развития в Российской Федерации, игорных зон, лесничеств, лесопарков, о Государственной границе Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о береговых линиях (границах водных объектов), а также сведений о проектах межевания территорий.
Помимо вышеперечисленных объектов реестра границ в Закон о регистрации в редакции от 03.08.2018 включены сведения о границах публичных сервитутов, а в редакции от 18.07.2019 — о границах Байкальской природной территории и ее экологических зон. Также в редакции от 27.12.2018г. исключены из перечня объектов реестра границ лесопарки.
Кроме определения перечня объектов реестра границ ЕГРН, Законом о регистрации определен порядок направления в федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы уполномоченные Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение ЕГРН (далее — орган регистрации прав) сведений об объектах реестра границ, порядок внесения в ЕГРН таких объектов, а так же исчерпывающий перечень оснований для направления уведомлений о невозможности внесения соответствующих сведений в ЕГРН.
Таким образом, развитие законодательства Российской Федерации в области ведения реестра границ неразрывно связанно с развитием земельного законодательства в целом, а катализатором такого развития по праву можно считать внедрение в сферу государственного кадастра автоматизированных информационных систем.
Литература:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2021 № 2148Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Национальная система пространственных данных», Собрание законодательства Российской Федерации от 2021 г., N 50, ст. 8542 (Часть IV);
- Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», Собрание законодательства Российской Федерации от 2015 г., N 29, ст. 4344 (Часть I);
- Варламов А. А. В182 Основы кадастра недвижимости: учебник для студ. учреждений высш. проф. образования / А. А. Варламов, С. А. Гальченко. — М.: Издательский центр «Академия», 2013.— 224 с. — с.6.;
- Землякова Г. Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель: проблемы теории и практики: дис. … д-р. юрид. наук // Г. Л. Землякова. — 2016.с.154;
- Герман, Иван Егорович. История русского межевания: (Курс) // И. Е. Герман, межевой инж., ст. преп. Константин. межев. ин-та. — 2-е изд. — Москва: типо-лит. В. Рихтер, 1910. — VIII, 302 с.; с.9;
- Постановление ВЦИК от 30.10.1922 «О введении в действие Земельного Кодекса, принятого на IV сессии IX созыва» (вместе с «Земельным Кодексом Р. С. Ф. С. Р».) // Справочно-правовая система «Гарант», 2022;
- «Общие начала землепользования и землеустройства» (утв. Постановлением ЦИК СССР от 15.12.1928) // Справочно-правовая система «Гарант», 2022;
- Закон РСФСР от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Справочно-правовая система «Гарант», 2022;
- Кодекс РСФСР от 25.04.1991 № 1103-I Земельный кодекс РСФСР/ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 1991 г., N 22, ст. 768;
- Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ Земельный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 2001 г., N 44, ст. 4147;
- Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ О землеустройстве // Собрание законодательства Российской Федерации от 2001 г., N 26, ст. 2582;
- Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ О государственном кадастре недвижимости / Собрание законодательства Российской Федерации от 2007 г., N 31, ст. 4017.
