В данной статье рассмотрены особенности правового регулирования наказов избирателей на уровне муниципальных образований на примере города Улан-Удэ. Проведено исследование по практике реализации наказов избирателей в городе Улан-Удэ, приведена статистика мероприятий по наказам избирателей. По итогам исследования автором внесены предложения по совершенствованию данного института непосредственной демократии.
Ключевые слова: наказы избирателей, мандат депутата, депутат, органы местного самоуправления, непосредственная демократия.
This article discusses the features of the legal regulation of the orders of voters at the level of municipalities on the example of the city of Ulan-Ude. A study was conducted on the practice of implementing voters' mandates in the city of Ulan-Ude, and statistics on activities on voters' mandates were given. Based on the results of the study, the author made proposals for improving this institution of direct democracy.
Keywords: mandates of voters, deputy's mandate, deputy, local self-government bodies, direct democracy.
Появление института депутатского мандата стало основанием для возникновения наказов избирателей, посредством которых избиратели давали поручения своим представителям (депутатам) по рассматриваемым парламентом вопросам [1]. Поэтому традиционно считается, что институт наказов избирателей является обязательным элементом императивного мандата, согласно которому представитель (депутат) был связан требованием безусловного исполнения наказов избирателей. Данный институт получил активное развитие и признание в советский период российского государства не только в юридической науке, но и в законодательной и правоприменительной практике. Поэтому наказы избирателей были конституционно признаны советским государством и повсеместно распространены [4, с. 236].
В современный период развития российского государства произошел переход от концепции императивного мандата к свободному мандату, который существенно повлиял на развитие института наказа избирателей в Российской Федерации. Фактически на данный момент институт наказов избирателей не признан на федеральном уровне, и законодательная инициатива его реанимации не получила поддержку со стороны нижней палаты российского парламента.
В настоящее время институт наказов избирателей представлен на муниципальном уровне, где в основном сосредоточены волнующие население проблемы — это благоустройство территории, жилищно-коммунальные вопросы и т. д.
Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8] в части правового регулирования форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления позволяет сделать несколько выводов.
Во-первых, федеральный законодатель предоставил региональным законодателям возможность правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации только в предусмотренных федеральным законодательством случаях (статья 6). Тем самым прерогатива правового регулирования вопросов организации местного самоуправления остается за федеральным законодателем.
Во-вторых, наказы избирателей как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления федеральным законом не предусмотрена. При этом федеральный законодатель предоставил право устанавливать муниципальным образованиям иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, в случае их непротиворечия нормам федерального и регионального законодательства. Наказы избирателей фактически урегулированы по остаточному принципу, т. е. на усмотрение самих муниципалитетов — вводить данный институт или нет [5, с. 33].
В-третьих, региональный законодатель не вправе вмешиваться и навязывать муниципалитетам иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В 2008 году Народный Хурал Республики Бурятия принял Закон Республики Бурятия № 386-IV «О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия» [9], который послужил основной возрождения данного института в городе Улан-Удэ. Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 09.12.2010 № 387–28 принимается «Положение о наказах избирателей депутатам Улан-Удэнского городского Совета депутатов» [10]. Необходимо отметить, что после принятия данного положения о наказах избирателей городом дважды принимались новые муниципальные правовые акты (2013 и 2017 года) [11, 12].
По итогам анализа муниципальных правовых актов города Улан-Удэ о наказах избирателей депутатам Улан-Удэнского городского Совета депутатов можно сделать вывод, что процедура реализации наказов избирателей особенно ничем не отличается от других российских муниципальных образований. Однако имеется определенная особенность.
Под наказами избирателей понимаются поручения избирателей выборному лицу (депутату) и/или представительному органу публичной власти по вопросу общественного значения, требующему решения данного органа [2, с. 48]. Таким образом, поручения избирателей должны носить общественно-значимый характер.
В 2016 году Улан-Удэнский городской Совет депутатов вводит такое понятие как «приоритетные направления наказов избирателей», среди которых были включены — благоустройство территорий, устройство спортивных и детских игровых площадок [4]. Чуть позже представительный орган несколько раз расширял перечень приоритетных направлений при формировании и утверждении перечня наказов избирателей, рекомендуемых к включению в муниципальные программы (2017, 2018 и 2021 года). По мнению Л. А. Нудненко, данная инициатива является определенной новеллой при формировании и утверждении перечня наказов избирателей [6, с. 90].
Согласно пункта 1.4 Порядка организации работы с наказами избирателей депутатам Улан-Удэнского городского Совета депутатов, приоритетными направлениями при формировании и утверждении перечня наказов избирателей, рекомендуемых к включению в муниципальные программы, являются мероприятия: по строительству, реконструкции, капитальному и текущему ремонту учреждений образования, культуры, физической культуры и спорта, включая разработку и экспертизу проектно-сметной документации (в т. ч. по требованиям законодательства и предписаниям контрольно-надзорных органов); по строительству, реконструкции, капитальному ремонту сетей водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, теплоснабжения, включая разработку и экспертизу проектно-сметной документации; по благоустройству территорий, содержанию и уходу за зелеными насаждениями, включая разработку и экспертизу проектно-сметной документации; по устройству и ремонту спортивных и детских игровых площадок, включая разработку проектно-сметной документации и вертикальную планировку участка; по безопасности дорожного движения, включая расчистку и выравнивание (грейдирование) дорожного полотна, закуп песчано-гравийной и (или) щебеночно-песчаной смесей для подсыпки проезжей части улиц, находящихся в районах индивидуальной жилой застройки (в т. ч. по требованиям законодательства и предписаниям контрольно-надзорных органов); по приобретению и (или) монтажу основных средств (за исключением объектов недвижимости) и (или) материальных запасов для осуществления основных видов деятельности муниципальных учреждений образования, культуры, физической культуры и спорта; по капитальному ремонту с оснащением оборудованием, мебелью и благоустройством территории муниципальных учреждений образования, культуры, физической культуры и спорта; по приспособлению общего имущества в многоквартирном доме для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к помещениям в многоквартирном доме [12].
Несмотря на то, что текст муниципального акта определяет данные направления как приоритетные, на практике это сводилось к тому, что провести какое-либо другое мероприятие за рамками данных направлений провести было невозможно, так как возникал вопрос о нецелевом использовании денежных средств муниципального бюджета. Анализ существующих направлений позволяет сделать вывод, что практически все мероприятия были реализованы в рамках развития общественных пространств.
По результатам проведенного анализа в период с 2012 по 2017 год, рабочей группой по исполнению наказов избирателей депутатам в г. Улан-Удэ реализовано 525 наказов общей стоимостью финансирования 184 874 400 рублей.
По итогам 2012 года из 82 наказов избирателей 30 касаются вопросов по устройству, ремонту спортивных площадок, 52 включает в себя благоустройство детских площадок.
В 2013 году в 111 наказах затрагиваются мероприятия по строительству, капитальному ремонту и реконструкцию детских площадок и скверов, установки уличных спортивных тренажеров.
В период 2014 по 2017 год наказы все также включают в себя работы по благоустройству общественных и дворовых территорий, строительству и реконструкции детских площадок и скверов, установке уличных спортивных тренажеров, асфальтированию, озеленению и т. д.
В июне 2017 года на очередной сессии Улан-Удэнского городского Совета депутатов вынесено предложение об объединении трех рабочих групп по наказам избирателей, по работам с отдаленными районами и налогам в одну, в целях повышения эффективности взаимодействия депутатов, увеличения финансового эффекта, экономии времени и построения взаимодействиями депутатов с исполнительной властью. Таким образом, в августе того же года на 32-й сессии Улан-Удэнского городского Совета депутатов утверждено решение, о создании отдельной рабочей группы по повышению эффективности работы в Улан-Удэнском городском Совете депутатов, в состав рабочей группы вошли 26 депутатов.
Стоит отметить, что при объединении трех рабочих групп в одну увеличились направления реализации наказов избирателей. Так при формировании перечня наказов избирателей в основу легли мероприятия по строительству, реконструкции, капитальному и текущему ремонту учреждений образования, культуры, физической культуры и спорта. По строительству, реконструкции, капитальному ремонту сетей водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, теплоснабжения, по благоустройству общественных и дворовых территорий, озеленению города, по устройству и ремонту спортивных и детских игровых площадок, по безопасности дорожного движения.
В 2017 году в рамках исполнения наказов депутатам Улан-Удэнского городского Совета было предусмотрено 117 мероприятий, в том числе:
— 25 мероприятий по благоустройству города (в том числе устройство туалетов, выгребных ям, устройство сетей наружного освещения, разработка ПСД, устройство лестниц);
— 90 мероприятий по устройству детских и спортивных площадок.
— 2 мероприятий по благоустройству учреждений образования (устройство ограждений, ремонт систем освещения)
По итогам анализа за прошедшие годы в городе в рамках исполнения наказов избирателей депутатами Улан-Удэнского городского Совета построено 498 детских площадок.
Нельзя не заметить, что в период с 2017 по 2022 год наблюдается активный рост непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, а также взаимодействие населения с представительным органом власти. Значительно увеличивается перечень реализации наказов избирателей, а также увеличивается финансирование. Вместе с тем, депутатский корпус активно взаимодействует с депутатами Народного Хурала Республики Бурятия, что позволяет реализовать более масштабные проекты.
Проанализировав перечень мероприятий периода с 2018 по 2020 год можно прийти к выводу, что в больше всего наказов касается вопросов благоустройства детских и спортивных площадок всего реализовано 362 наказа, однако с 2021 года количество наказов по реализации детских и спортивных площадок уменьшается в два раза. Скорее данное решение связано с тем, что в 2021 году вступали в силу требования Технического регламента Евразийского экономического союза «О безопасности оборудования для детских игровых площадок» и теперь при устройстве площадки или установке дополнительного МАФа необходимо предусматривать безопасное покрытие, а это привело к значительному удорожанию мероприятий.
На втором месте по актуальности затрагиваются наказы по реализации благоустройства общественных и дворовых территорий (озеленение, устройства ограждения), следом идет устройство сетей наружного освещения, а также благоустройство образовательных учреждений. Так за решение вопросов благоустройства в период с 2018 по 2021 реализовано 193 наказа, 142 наказа реализовано по вопросам сетей наружного освещения и 139 наказов реализовано по вопросам благоустройства образовательных учреждений, касаемо капитального ремонта детских садов и школ. Следом идут вопросы касаемо решения дорожно-транспортной сферы (118 наказов), а также вопросы касаемо разработок проектно-сметной документации крупных объектов благоустройства.
Вместе с тем, наименьшее количество реализованных наказов занимают вопросы по решению устройства ливневой канализации (6 наказов), устройства выгребных ям, туалетов (53 наказа) и устройству остановочных павильонов (14 наказов).
Исходя из проделанного анализа, мы пришли к выводу, что наибольшее число жителей волнуют вопросы социально — экономического характера и благоустройства города. Подводя итоги анализа содержания наказов избирателей в городе Улан-Удэ, можно отметить, что они практически не изменились с советских времен. Например, в ходе предвыборной кампании в 1980 г. местными Советами народных депутатов было принято к исполнению 796 тыс. наказов, согласно которым строились образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры и другие необходимые для населения объекты. Выполнялись работы по благоустройству населенных пунктов, строительству и ремонту дорог и т. п. [6, с. 110]
Несмотря на отсутствие правового регулирования на федеральном уровне данный институт непосредственной демократии возрождается на муниципальном уровне. Хотя и существует множество проблем, как на уровне понятийного аппарата, так и на отдельных этапах реализации наказов избирателей, но изменение общественно-политических реалий диктует необходимость возрождения и совершенствования института наказов избирателей в Российской Федерации. Ведь наказы избирателей могут быть использованы гражданами как формы коммуникации с их депутатами, в том числе в сфере законотворчества [3, с. 32].
Литература:
- Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учебное пособие: в 2 т. — 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: Инфра–М, 2014. Т. 1, 863 с.
- Васюткин Н. Е. Гражданское лобби: политико-правовой аспект // Современное развитие регионов России: политические, социальные и экономические аспекты: материалы всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию со дня рождения профессора Э. Д. Дагбаева, Улан-Удэ, 09 ноября 2021 года. — Улан-Удэ: Бурятский государственный университет имени Доржи Банзарова, 2022. — С. 46–50.
- Васюткин Н. Е. К вопросу о реализации гражданами законодательных идей в Российской Федерации // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2021. № 4. С. 29–34.
- Васюткин Н. Е. Правовое регулирование наказов избирателей в Российской Федерации // Вестник Бурятского государственного университета. 2011. № 2. С. 236–242.
- Васюткин, Н. Е. Проблемы и перспективы реализации института законодательной инициативы граждан в субъектах Российской Федерации // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева. — 2021. Т. 1. № 3(99). С. 31–42.
- Лукьянчикова Л. В. Политико-правовая роль наказов избирателей в истории России // Государство и право. — 2011. — № 9. — С. 106–111.
- Нудненко Л. А. Некоторые тенденции правового регулирования наказов избирателей в системе местного самоуправления // Государство и право. 2018. № 10. С. 86–94.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 08.10.2003. № 202.
- Закон Республики Бурятия от 08.07.2008 № 386-IV «О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2008. № 6–7 (111–112).
- Решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 09.12.2010 № 387–28 «Об утверждении Положения о наказах избирателей депутатам Улан-Удэнского городского Совета депутатов» // Правда Бурятии — Неделя. 23.12.2010. № 55.
- Решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 30.08.2013 № 729–62 «Об утверждении Положения о наказах избирателей депутатам Улан-Удэнского городского Совета депутатов» // Муниципальный вестник города Улан-Удэ. 06.09.2013. № 33.
- Решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 31.08.2017 № 356–32 «О работе Улан-Удэнского городского Совета депутатов по исполнению наказов избирателей и развитию города Улан-Удэ» // Муниципальный вестник города Улан-Удэ.08.09.2017. № 35.
