В статье рассматриваются отдельные проблемы конфликта интересов на государственной гражданской службе, анализируются отдельные трудности в его применении на практике, а также предлагаются возможные пути усовершенствования его законодательного регулирования.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, коррупция, конфликт интересов, противодействие коррупции.
Актуальность темы обусловлена тем, что конфликт интересов на государственной гражданской службе относится к числу основных факторов, детерминирующих коррупционное поведение государственных служащих. В настоящее время проблема коррупции в рамках направлений деятельности органов государственной власти РФ приобрела системный характер. В этой связи, следует согласиться с А. Н. Шалгановым в том, что «…коррупция представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, реализации гражданами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, имущественных отношений» [10, с. 62]. Помимо этого, коррупция негативным образом отражается на развитии всех секторов экономики России. В связи с этим, исследования проблематики конфликта интересов на государственной гражданской службе РФ приобретают особую актуальность.
Прежде, чем переходить к отдельным проблемам, связанным с конфликтом интересов на государственной гражданской службе РФ, остановимся на определении данного термина.
В своем исследовании В. А. Очаковский и А. А. Пильщикова отмечают, что первоначально термин «конфликт интересов» использовался только в рамках законодательства, которое регулировало правоотношения в сфере предпринимательской деятельности. Впервые же данный термин по отношению к государственной гражданской службе был использован российским законодателем в Концепции реформирования системы государственной службы [9, с. 30].
В настоящее время термин «конфликт интересов» закреплен в антикоррупционном законодательстве, в рамках которого также определяется круг лиц, на которых возложена обязанность по его недопущению, а также закреплен перечень мер, реализация которых направлена на его предотвращение.
Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции под конфликтом интересов следует понимать такую «…ситуацию, в рамках которой любая заинтересованность, как прямая, так и косвенная того лица, которое замещает соответствующую должность и в рамках этой должности обязано принимать любые меры по предотвращению, а равно урегулированию конфликта интересов, влияет, а равно может повлиять на адекватное исполнение названным лицом своих должностных обязанностей» [1].
Исходя из указанного выше законодательного определения, В. И. Михайлов делает вывод о том, что конфликт интересов фактически представляет собой ситуацию, в рамках которой «…личная заинтересованность служащего влияла или могла повлиять на надлежащее исполнение общих служебных обязанностей, а не только обязанностей по конкретной должности». В рамках данной ситуации личная заинтересованность государственного служащего может носить как прямой, то есть непосредственный, так и косвенный, то есть опосредованный, характер [8, с. 42].
В современной науке законодательное определение конфликта интересов подвергается критике. В частности, П. В. Голодов отмечает, что данное определение носит обобщенный характер, в рамках которого отсутствует конкретика. В тоже время, автор отмечает, что на законодательном уровне фактически невозможно предусмотреть все разновидности конфликтных ситуаций, которые могут возникнуть на практике. Несмотря на это, имеется необходимость в закреплении определения конфликта интересов, содержащего конкретные критерии данного правового института с целью облегчения квалификации для правоприменителя. По мнению автора, отсутствие четких критериев конфликта интересов, закрепленных на уровне действующего законодательства, «…создает угрозу нарушения прав государственных служащих, их родственников или иных лиц, в том числе при решении вопросов об их привлечении к юридической ответственности» [4, с. 13].
В частности, необходимо разграничивать конфликт интересов с коррупционными правонарушениями и различными ошибками, допускаемыми государственными гражданскими служащими, которые носят технический характер. В качестве примера такого рода ошибок можно привести ошибки, допущенные государственными гражданскими служащими при предоставлении сведений о доходах и имущественном положении. Указанное деяние носит неумышленный характер, а, следовательно, в нем отсутствует корыстная направленность. Такие деяния следует относить к малозначительным правонарушениям, в рамках которых отсутствует коррупционный характер. Данный вывод обосновывается тем, что при их совершении государственный гражданский служащий не использует свое должностное положение с целью извлечения необоснованных преимуществ материального характера для себя или третьих лиц.
Д. А. Куприяновой были также рассмотрены отдельные ситуации, в рамках которых возникают трудности в квалификации конфликта интересов. Например, каким образом следует квалифицировать ситуацию, в рамках которой государственный гражданский служащий осуществляет проверку в отношении юридического лица, на руководящей должности в котором занимает его близкий родственник. Указанные ситуации, как правило, не являются основаниями для прекращения трудового договора с лицом, которое является близким родственником государственного служащего, осуществляющего проверку при условии, что ее результаты не влекут за собой каких-либо серьезных последствий. Если же в случае удовлетворительного результата проверки государственный служащий получит материальное вознаграждение, то ее следует рассматривать как конфликт интересов [6, с. 14].
В действующем законодательстве РФ закреплен механизм действий государственного гражданского служащего в случае возникновения конфликта интересов. В частности, государственный гражданский служащий обязан самостоятельно определять степень своей личной заинтересованности в рамках конкретной ситуации. В случае если государственным гражданским служащим не будут приняты меры, направленные на урегулирование конфликта интересов, то указанное поведение необходимо квалифицировать в качестве правонарушения. В связи с этим, государственный гражданский служащий может быть подвергнут увольнению, а информация о его поведении должна быть передана в правоохранительные органы.
При возникновении конфликта интересов руководитель органа государственной власти имеет право на отстранение государственного гражданского служащего от службы. В указанном случае государственный гражданский служащий должен не допускаться до службы вплоть до того момента, когда конфликт интересов будет урегулирован. При этом денежное содержание у государственного гражданского служащего полностью сохраняется. В отдельных ситуациях государственный гражданский служащий не имеет возможности спрогнозировать риск возникновения конфликта интересов. По этой причине он не уведомляет руководителя органа государственной власти о сложившейся ситуации, что влечет его привлечение к ответственности за совершение коррупционного правонарушения. В указанном случае нарушение запрета не носит характер коррупционного правонарушения, т. к. указанное деяние не является умышленным. На основании проведенного анализа действующего антикоррупционного законодательства можно сформулировать отдельные предложения, направленные на усовершенствование механизма разрешения конфликта интересов на государственной гражданской службе. Цель реализации указанных предложений заключается в повышении эффективности деятельности, направленной на предотвращение и пресечение конфликта интересов на государственной гражданской службе.
В частности, А. Б. Литовка указывает на необходимость усовершенствования деятельности, направленной на выявление конфликта интересов, что потребует, в частности, создание системы, позволяющей осуществлять оценку рисков возникновения конфликта интересов [7, с. 209]. Так, ныне действующее законодательство возлагает на государственных гражданских служащих обязанности, направленные на выявление конфликта интересов. К их числу принято относить следующие:
– предоставление государственным гражданским служащим сведений о доходах, расходах, имуществе, а также об обязательствах имущественного характера;
– обязанность по уведомлению руководителя органа государственной власти о личной заинтересованности, способной привести к возникновению конфликта интересов;
– передача ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в порядке, предусмотренном действующим гражданским законодательством и т. д.
Отдельные авторы указывают на то, что действующим законодательством установлен достаточно ограниченный перечень субъектов конфликта интересов, носящий закрытый характер. Как отмечает Л. Н. Галимова, в настоящее время субъектами конфликта интересов являются только государственные и муниципальные служащие. По мнению автора, в действующее законодательство РФ следует ввести дефиницию «публичное должностное лицо». Данный подход соответствует нормам Конвенции ООН по противодействию коррупции, которая была ратифицирована на территории РФ. Такой подход, по мнению Л. Н. Галимовой, «…позволит регулировать отношения должностных лиц, их деятельность по отношению к конфликту интересов более широкого круга лиц, привлеченных в систему государственной и муниципальной власти, и определит лиц, функционирующих в пределах границ государства. Так, например, это касается секретарей руководителей государственных гражданских и муниципальных служащих, которые, по сути, не являются государственными гражданскими или муниципальными служащими» [3, с. 72].
В своем исследовании Д. В. Веденин отмечает, что список близких родственников, указанных в норме, касающейся возникновения личной заинтересованности государственного гражданского служащего, является достаточно сомнительным. По мнению автора его необходимо дополнить такими лицами, как «…дедушки, бабушки, внуки, усыновители, усыновленные» [2, с. 109].
В свою очередь, в своем исследовании Ю. В. Кононова и К. И. Ткаченко указывают о том, что отдельные трудности в правоприменительной практике связаны с отсутствием в действующем антикоррупционном законодательстве нормы, закрепляющей определение термина «выгода». Указанные авторы предлагают следующее определение термина «выгода»: «…возникновение у государственного (муниципального) служащего ряда факторов, как правило, связанных с его служебными (должностными) полномочиями, которые дают данному служащему определенные преимущества» [5, с. 139].
На основании вышесказанного можно предложить следующие возможные пути, направленные на усовершенствование механизма выявления и разрешения конфликта интересов:
– усовершенствование законодательства, регулирующего порядок предоставления государственными гражданскими служащими информации о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;
– развитие приемов и способов применения информации о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставленной государственными гражданскими служащими, с целью повышения эффективности функционирования государственного механизма противодействия коррупции.
Помимо этого, имеется необходимость в расширении круга лиц, информацию о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера обязаны предоставлять государственные гражданские служащие. В данном случае следует обратиться к опыту правового регулирования данного вопроса в законодательстве зарубежных стран. В частности, действующим законодательством США установлена обязанность по предоставлению государственными служащими информации о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера родителей государственного служащего.
Таким образом, реализация указанных предложений позволит усовершенствовать ныне существующий механизм выявления и разрешения конфликтов интересов на государственной гражданской службе РФ.
Литература:
- О противодействии коррупции: федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (в ред. от 1.04.2022) // РГ. — 2008. — 30 декабря.
- Веденин Д. В. О необходимости совершенствования антикоррупционного законодательства относительно конфликта интересов // Вестник Уральского юридического института МВД России. — 2020. — № 2 (34). — С. 106–111.
- Галимова Л. Н. Конфликт интересов на государственной гражданской и муниципальной службе: проблемы и пути решения // Проблемы права. — 2014. — № 3 (46). — С. 70–73.
- Голодов П. В. Конфликт интересов и коррупция на государственной гражданской службе: проблемы понятийного аппарата // Административно-правовые средства противодействия коррупции на государственной службе. — 2020. — № 1. — С. 10–16.
- Кононова Ю. В., К. И. Ткаченко Актуальные проблемы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Сборник статей XVI Международной научно-практической конференции «Научные исследования молодых ученых». — Пенза: Изд-во «Наука и Просвещение (ИП Гуляев Г. Ю.), 2022. — С. 137–140.
- Куприянова, Д. А. Конфликты интересов на государственной службе и проблемы создания механизмов их разрешения // Дневник науки. — 2019. — № 9 (33). — С. 2–28.
- Литовка А. Б. Совершенствование механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе России // Власть и управление на востоке России. — 2017. — № 4 (81). — С. 209–215.
- Михайлов В. И. Конфликт интересов: содержание, порядок предотвращения и урегулирования // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2016. — № 3. — С. 41–45.
- Очаковский В. А., Пильщиков А. А. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Законность и правопорядок в современном обществе. — 2016. — № 34. — С. 29–35.
- Шалганов А. Н. Коррупция и ее проявления в современной России // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. — 2014. — № 2. — С. 62–67.
